中国未来是否能恢复省-府-县三级行政区划？ 第1页

中国很多事情，毛病就出在总想复古上。

想问题的原则，应该是实事求是，而不是复古。

就算是复古，也有很多古可以选，选择其中一个方案的原因，也只能是现实需求，而不能是单纯觉得好玩。

这个省府县的设想，存在一个重大问题，就是乡镇一级的地位消失了。

国家之下，省市县乡四级，缺一不可。

很多人先验地以为行政层级改革就是减少层级，这是将内部工作流程与管理结构层次搞混了。内部工作流程汇报请示层级太多，显然是不当的。但这是各个相对独立的管理层级内部的问题。在每个管理层级的外部，不宜过分强调这一点。举个例子，军队。军队的管理层级，连一级，很多请示汇报都在连内部解决了。下面虽然有班、排，但是并不完全独立。营，团，师，各自都解决了他们层级内的管理问题，而且直接管理层次不会超过三层。一般来说，到了军一级，反而会在管理中，有意增加对基层连队的了解，属于增加了一个不直接管理但是高度关注的附加层级。随着通讯技术的发展，辅助指挥和智能指挥技术平台的发展，将来的指挥深度或许还会进一步下沉。但是那是未来的事情了，不是当前的情况。

还有人搞混了另一件事。一般来说，一个管理层级，一般直接管理的也就是三个层级。但是这不等于说整个管理系统只能有三个层级。连百万之众，战必胜，攻必取，需要指挥到士兵个人吗？不需要。需要指挥到什伍吗？不需要。最高指挥官深入什伍接触普通士兵的目的，是了解军心军情，但并不是要对他们进行直接管理。很多人却以为要将整个体系的管理层级压缩到三个层级。这是把问题弄混了。

这两种认识错误都极度普遍。自古以来，古人就在这些方面做过很多试验。

比如说一开始的时候，秦朝设置了三十六郡。郡的规模大于现在的市，小于现在的省，马马虎虎，可以当作省级政区对待。其下则是县、乡、亭、里。管理层级从中央到地方共有六级。

但是很多人简单理解为中央、郡、县三级。

这个理解是去掉了县以下的层级不做考虑。后来所谓的皇权不下县，与官吏分途结合在一起，极大削弱了基层管理。清朝对此倒是做了一定改革，方法是将驻军下沉到镇，用军事占领的办法压迫基层。这种行为和小鬼子在村子里修炮楼、美国人在城市里修吊桥属于一个性质，没办法学。

现在我国的管理层级里面，村一级实行村民自治，也算进去，就是中央、省、市、县、乡、村，也是六级。基层减了一级，中层加了一级。为什么减了一级呢？因为亭这一级很早就已经没有了。隋唐以后基本上都是乡村两级，以村一级的里坊制为基础。所以这也不是现代瞎改，而是古人早就改了。甚至有人说亭一级本身就是治安层级。当然，反正已经没了，这已经不重要了。在县以上的层级，也不是现代改的。举个外国的例子。朝鲜半岛采取了类似于我国的区划体系，搞的是道、郡、邑、里的体系。其中的邑相当于镇，里相当于村。如果只考虑县以上，朝鲜半岛只有道、郡两级。朝鲜半岛的大小相当于我国一省，那么平移过来，县以上也就是省、市、县三级，和我们现在没什么区别。有人会说朝鲜半岛受我国古代影响，不太相信。这是觉得朝鲜半岛没有能力根据自己的现实条件调整区划层级吗？不要直接怀疑别人的理性，除非你有证据证明他们真疯了。我觉得在行政区划这方面，还没有证据可以证明朝鲜半岛丧失了理性。此外，法国的层级，是大区、省、市镇。看起来似乎比我们少。但是实际情况是，法国的大区面积和我国一个地市差不多大。从面积角度来说，法国的大区、省都接近于我国的地级市规模，真正合并的更接近于县和乡镇的层级。也就是说，法国实际上的做法，是扩权强镇，然后提升其上管理层级的高度，使之更具有竞争力。而不是说像很多人说的一样，取消层次较高、争取政策能力更强的市，保留相对省来说能力更差的县。法国的面积相当于中国的河北河南山东加一块，如果像我国一样直接区分为三个大省，就会出现中央指挥不动地方的问题。当年的国民党台湾当局之所以会丢失政权，一个区划上的因素，就是这群蠢蛋不知道将手底下的台湾岛区分成多个政区，导致台湾一省独大，反噬了他们的伪“中央政府”。总有人吹两蒋父子的能力，就这？这有什么能力可吹的。废物。后来干掉台湾省、将台湾分治，这活儿是台独分子李登辉和民进党一起干成的。你看民进党就比国民党强多了，民进党能上台，不是没有一点能力基础的。反过来再看两蒋，除了会搞武力镇压，啥都不会。真正是三四流的货色。也就是生了一副好皮囊，能够做到不要脸，去干点刺杀、收买、勾勾搭搭的事情，要不是搭上了政治野心极大的宋美龄，他有什么啊。所以说啊，捐精致富蒋介石，床上反美武士道，堪称东亚范围内不要脸行业的绝代双骄。都跟他们学，早完蛋了。

所以说，国外的管理层级也不像某些人想的那样。

在我国历史上，县以下的层级变动，早就保持了稳定。县以上的层级，在我国三级管理也是早已有之的传统。

秦朝的事情说过了，到了汉代，开始设立州部。一开始，州部只是监察区。后来逐渐实体化。东汉时期甚至两度设立掌握军政全权的州牧。这个时候，就是朝廷、州、郡、县、乡、亭、里七级。不谈县以下，不谈国家层面，就是州、郡、县三级，层级和现在一样。

后来到了隋唐时代，亭一级基本消失，直接是里坊。层级也就是现在的村。州郡两级已经合并，等同于郡（并且反复互换过名称）。在这个时候，唐朝设置了道，相当于原来的州部。后来由于节度使的问题，区划几乎变成了按照节镇划分的状态，一个节镇兼管几州。这个道的区划在宋朝变成了路，并且变得更加复杂。转运使路、安抚使路各不相同。总的来说，层级最稳定的，是州、县、乡、村。州的层次已经开始比较灵活了，省一级干脆来回变。唐宋的层级，实际上也是道/路、州/郡、县三级。

元明清开始设省。主要取代了宋代的路。这样就变成了省、州府、县三级。

可以说，历史上改来改去，一直都是围绕着省市县三级打转转。那么总的来说，现行的国家、省、市、县、乡、村六级体制，在层级上问题不大，不需要在这方面动太多脑筋。

现在真正要调整的，其实是县和省。我国的县管辖人口太多了。从管理密度上来说，超出了相应人员的管理能力范围。人的能力是有极限的，管不了就是管不了。相应的，乡镇一级的权力又太小了，人员也并不充足。目前我国实际执行的改革方式，是扩权强镇。究其实质，就是仿效西方国家，将镇一级按照小城市来建设。这样说起来的话，较为最合适的方法，有两个方向。

一个是将市一级的行政层级保留，但是范围收缩到几个县，然后将县一级的层级保留，将范围收缩到几个镇。这样的话，省也要调小一点。但是这样有个弊端，对于中央一级来说，现在三十多个省在数量上已经太大了，如果再增加就更加难以管理了。所以省的数量继续增加是不合适的。

那么还有一个方向，就是直接增强基层实力。保持县的稳定性，然后将乡镇一级扩大，真正设立“镇级市”。一县之内分成三五个镇级市，用增强实力的办法极大加强基层的权力。现在很多乡镇说强也不强说小也不小，跟县的竞争也很乏力，其实很尴尬。不如干脆设立小于现在的县大于现在的镇的行政区划。实力强了，腰杆就硬了。但是同时要防止乡镇管理失控。这就需要在县以上设置强大的地级市，避免了镇级市的盲目扩张。那么就可以将市的范围扩大，相当于现在几个市，使之有足够的能力向省争取政策。这样一来，中央政策在经过省的时候就要安全很多，不至于像历史上经常出现的情况一样，政令很容易在省一级受阻——古代经常废除省级区划的原因之一，就是省一级实力太强，其下的州府没有能力对抗省，导致中央也无法对抗省。很多中央政策在经过省的时候，会过分投向某个不适合的市，反而导致国家要重点发展的市发展不起来。这样的情况下，省、市、县的权力并没有变化，但是由于地级市、镇级市的实力加强了，省、县对阻隔作用就明显削弱了，这样一来，中央的政令就可以更加顺利的通过省，比现在更加有效地接近基层。地级市肯定无法对抗中央的命令，镇级市也肯定无法对抗地级市的命令。能够对抗的只有省一级。那么打通了省一级的障碍，中央政令就可以更加有效的抵达基层。

核心其实就是在每三个管理层级当中，从加强实力入手，强化上下两级，维持中间级，实现基层扩权、确保基层发展。现在只是从权力分配上强行赋予乡镇权力，但是乡镇本身无法对抗县，有权也没用。包邮区和珠江口的乡镇要强很多，但是原因也不是扩权，而是他们本身经济实力就很强。你不扩权他们也很强。所以决定权力的是实力，要扩权强镇，就必须加强乡镇实力。在经济实力不可能短时期内飞跃发展的情况下，最快的办法就是将乡镇捏在一起抱团。这是比直接合村并居更加有效的办法。因为村一级几乎完全不可能对抗县，加强了也没用。加强以后反而会导致村民被村压制，更加不好。所以镇一定要加强，而且一定要从实力上加强。

说到这里，其实现在的省级区划也是应该调整的。

元朝搞行中书省（据说应该是行尚书省），创立了行省制。行省是很明确的中央派出机关，按照字面意思简单解释，就是“出行的中书省”，有点儿街道办事处的意思。这个改革很重要，但是元朝的行省打乱了历史上沿袭已久的同级区划。

元朝按照军事征服的需求设置行省。问题是他们打完以后也不调整恢复。陕西之所以领汉中，就是因为当时元朝南下攻击四川的时候形成了这个形势。事实上当时的陕西甚至还管进了现在的四川。这区划就跟闹着玩一样，临时区划直接变永久。明朝对这些区划进行了调整，去掉了严重不合理的部分，剩下差不多的部分也就没怎么动。陕西确实不用管四川了，但是汉中基本固定了。

现在很多人就讲中国区划的目的是为了防范造反，这话错得很离谱。因为这些区划的实际用途不是为了防范造反，而是为了搞侵略和反侵略。比如说安徽江苏的设计意图，就是形成前中后三个层次的纵深防御以对抗历史上的北方游牧民族。河南的黄河以北部分，就是为了方便北伐元朝。与其说这些设计是为了镇反，不如说这些设计更加有利于对外防御。这是个对外的设计，不是对内的。

搞乱区划以对内镇压的样板，其实是美国政区。横平竖直的美国州界，那才是对内镇压的样板。你想想看，山川地理大多数都是曲折的，你直接套经纬线，肯定要把地理条件割裂。所以美国就很明显，有些州的领地跨越文化氛围完全不一致的山地和平原。这很有可能也埋下了历史上南北战争南方州失败的伏笔。有的城市位于河流的交汇处，地理条件优越，但是恰好边界横平竖直的划进去了……至于说美国在商业区外围搞护城河、设吊桥，这种时刻不忘镇反的心态，国内压根就没有。此外欧洲还有一些界线甚至直接从住户的客厅穿过去。这种情况大概划界的时候压根就没实地踏勘过，直接在地图上一划就完了。

也就是说，犬牙相入的区划才是顺应人文地理的区划，横平竖直的区划才是真正的割裂人文地理搞犬牙相制。

中国省级政区存在的主要问题，不是某些人盲目批评的“犬牙相制”，而是历史遗留问题太多。就像散装江苏一样，内部就是按照北中南分别统计的。实际上他们自己也知道这其实就是三个省捏一块了。但是历史上这个区域是南北拉锯战的关键区域，必须制造纵深。现在军政分离，其实压根不用这样设计了。但是经济上富裕地区和落后地区显然存在着艰难的博弈关系，调整阻力很大。

豫北地区与河南的关系不大，这是当年明朝的北伐遗产。山东的区划范围则是金朝留下的遗产，和北宋区别很大。济南成为省会则是明朝的历史遗产。

中国东部地区的北半部，太行山以东，黄河以北，燕山以南，基本上都属于海河流域。这个流域的行政区划，特别杂乱。

海河流域本质上是太行山以东直到渤海的超级沿海平原，也可以说是一个“超级滩涂”地带。这个区域历史上建立过河北道、河北路。到了明清，则分化为直隶、河南、山东、北京四个部分。近代天津兴起，则演变成了河北、河南、山东、北京、天津五个部分。五马分肥，这块地严重缺乏整体规划。

这和包邮区的问题其实差不多。包邮区分成了三个部分，算上安徽是四个。南京固然很尴尬，散装江苏就不尴尬了吗？还好，苏州那么强，也没设直辖市。不然也搞成五马分肥，乐子就大了。

包邮区比海河流域有一个重大地理优势，就是他们有长江贯通，运河、太湖和钱塘江形成的丰富水系沟通了各处交通。肥沃的土地在封建社会时期保证了经济繁荣。中国大陆主要出口桥头堡的位置，则在现代为他们提供了丰富的发展机遇。这些优势掩盖了行政区划的问题。

海河流域就不行了。海河的水运能力本身就差。运河也早已失去意义。北宋时期主动在河北地区制造水塘，造成了严重的水患，出现了大量的盐碱地。建国后才整治完毕。大概是由于河道切割等原因，如今河北的特点就是大量的小县城。不算太大的河北省有170多个县级单位。

京津以北和京津以南，其实应该分别整合。围绕京津展开整合，这样整合以后就接近于现在包邮区的状态了。只是这样牵扯到河南、山东、内蒙，并不好改动。豫北冀中南鲁西北划一起去，石家庄或者邯郸就会强大起来。然而济南的省会很可能就保不住了，需要迁到青州等处。青州在历史上是重镇，现在基本上并入了潍坊。邯郸的地位大概又会想历史上一样提升起来。这样接下来，徐州也就会活跃起来，江苏安徽也会出现变动。接下来长江两岸就可以做进一步的调整了，包邮区整合设立南京直辖市或者干脆搞一个名副其实的江苏省。东部地区马上就理顺了。