法律和法规在约束力上究竟有什么区别？ 第1页

其实在我国，法规包括行政法规和地方性法规。根据问题说明，题主主要想问的也是行政法规。为了简便描述，我在这里主要讲的是行政法规，暂且抛开地方性法规。

第一，法律与行政法规的制定机关在性质、组织形式和运作方式上存在差别。

在我国集中统一领导的政治体制下，国家机关的性质、组织形式和运作方式的差异表现得不是很明显，很多人也并不是特别在意。其实，全国人大及其常委会属于民意机关，实行合议制；国务院属于行政机关，实行首长负责制。两者具有一定区别。

合议制机关对议案的表决，通常实行少数服从多数的原则。例如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十一条规定：“常务委员会审议的法律案和其他议案，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过”。在这种情况下，合议制机关的领导是不能在没有通过表决的情况下强行通过议案的。

而首长负责制机关审议的议题，通常由行政首长在听取大家意见的基础上作出决策，以行政首长的意见为准，不一定是多数意见。例如《重大行政决策程序暂行条例》第三十条规定：“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。”看，行政首长是可以在与多数人意见不一致的情况下作出决定的。（需要注意的是，这个《重大行政决策程序暂行条例》并不适用于政府立法决策，我在这里引用这一条只是为了说明首长负责制机关的议事规则，因为我暂时还没找到行政法规的议事规则嘿嘿）。

法律是民意机关根据少数服从多数原则表决形成的规范性文件，行政法规是行政机关中由行政首长决定制定的规范性文件。二者的正当性和立改废程序是不同的。法律一经制定，就必须经过民意机关再次表决通过才能废止；行政法规制定出来后，行政首长还是可以决定废止。所以，当一个规范从行政法规上升为法律之后，想要改掉它会变得更难，它的严肃性、稳定性会得到增强。

（当然，前面也说了，在我国的政治体制下，这个情况表现得会不如其他一些国家明显。在一些国家，修改法律需要获得民意机关的多数席位，还要防止少数派在议事程序上阻挠；而修改行政机关颁布的命令，只需要赢得大选并就职后就可以马上实现）

第二，法律和行政法规在立法权限上存在差别。

这涉及到依法行政原则中的一个重要子原则——法律保留原则。根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定，下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。因此，上述十一种事项一般情况下只能由全国人大及其常委会通过法律进行规范。

当然，考虑到我国法制建设尚不够成熟，我国立法法又规定上述十一种事项中的一部分，全国人大及其常委会可以授权国务院先制定行政法规，授权期限不得超过五年。授权立法事项条件成熟时，由全国人大及其常委会制定法律。即《中华人民共和国立法法》第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”、第十条第二款“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外”、第十一条“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

因此，对于立法法规定只能制定法律的事项，全国人大及其常委会授权国务院先制定行政法规的，这只是一种临时性的措施，最终还是要制定为法律。《中华人民共和国立法法》第六十五条第三款还特别要求国务院：“……制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

除了全国人大及其常委会授权的情形以外，行政法规通常只能就国务院职权范围内行政管理事项作出规定。《中华人民共和国立法法》第五十六条第二款规定：“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”

第三，法律和行政法规在适用上存在差别。

这涉及到依法行政原则中另一个重要子原则——法律优位原则。立法法第八十八条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”这就要求，行政法规在制定时应当符合法律的规定，不得与法律相抵触；当发生法律与行政法规相抵触的情形时，应当适用法律，且全国人大常委会有权撤销该行政法规。

也就是说，当行政法规的规定上升为法律，则它与其他法律相冲突时，就可以适用新法优于旧法、特殊法优于一般法的规则来处理。而如果它还只是行政法规，那它必须服从于法律，不论法律在其之前还是之后制定。