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问题

「地方债」是怎么运转的？

回答
地方债，顾名思义，是指地方政府为了筹集资金而发行的债券。它的运转是一个复杂但至关重要的经济过程，涉及多个主体、多个环节和多种机制。下面我将尽可能详细地介绍地方债的运转过程：

一、 地方债的产生与发行

1. 地方政府资金需求与缺口：
公共服务与基础设施建设： 地方政府承担着教育、医疗、交通、市政建设、环保、社会保障等大量公共服务和基础设施建设的职责。这些项目往往需要巨额的资金投入。
财政收入不足： 相较于其庞大的支出责任，地方政府的财政收入（主要来自税收、转移支付等）往往存在缺口，尤其是在经济下行、税收增长放缓或者中央转移支付不足的情况下。
偿还旧债： 随着时间的推移，过去发行的债券会到期，需要偿还本金和利息，这也会产生新的资金需求。

2. 发债主体的确定：
我国现行机制下的发债主体：
中央政府代发： 这是目前最主要的模式。财政部代表中央政府发行地方政府债券，并将募集的资金下达给地方政府使用。这种模式下，地方政府是债券的“使用者”和“偿还责任主体”，但发行主体是中央财政部。
地方政府自行发债（有限制）： 在某些特定情况下，省级政府可以被授权自行发行债券，但需要财政部批准，并且规模和范围受到严格控制。
发债额度的审批： 地方政府债券的发行额度需要经过全国人民代表大会批准的年度中央预算，并通过财政部下达。这就确保了地方债的发行是在国家宏观调控框架内的。

3. 债券的种类：
一般债券： 主要用于弥补一般性公共服务支出和一般性基础设施建设的资金缺口，其偿还资金主要来自地方政府的财政收入。
专项债券： 主要用于有稳定偿还能力的特定项目，如交通、市政、保障性住房、水利、环保、农业、林业、体育、重大基础设施项目等。专项债券的偿还资金来源通常是项目本身的收益（如收费、经营收入等），但如果项目收益不足，也可能由地方政府财政收入兜底。
其他（例如：棚改专项债）： 过去还有一些特殊的债券类型，但目前主流是这两类。

4. 债券的发行流程：
上报发行计划： 地方政府（或其指定的融资平台/部门）向省级财政部门上报债券发行需求和计划。
省级财政审核： 省级财政部门对上报计划进行审核，并汇总上报给财政部。
财政部审批和下达额度： 财政部根据中央预算和宏观调控需要，审批地方债券的发行额度，并向地方政府下达。
组建承销团： 财政部委托几家商业银行作为主承销商，组建一个承销团，负责具体发行事宜。
确定发行方式： 通常采用记账式债券发行，通过银行间债券市场或证券交易所市场发行。
簿记建档与定价： 承销团根据市场情况和投资者需求，进行簿记建档，确定债券的票面利率、期限、发行价格等。
招投标与配售： 通过公开招标或非公开配售的方式，将债券销售给各类投资者。
发行成功： 募集资金到位。

二、 地方债的资金使用与监管

1. 资金的划拨： 募集到的资金通常由财政部直接划拨到地方财政部门的账户，然后由地方财政部门根据项目需求，拨付给具体的项目单位或相关部门。

2. 资金的用途：
明确的项目： 地方政府债券资金的使用通常必须严格按照债券发行时承诺的项目用途进行，不能随意挪用。
重点领域： 主要用于符合国家政策导向的基础设施建设（交通、能源、水利、环保、城市基础设施等）和公共服务领域。

3. 资金的监管：
财政部和审计署的监督： 财政部负责债券资金的拨付和使用监管，定期进行审计。审计署也会对地方政府性债务进行独立审计，确保资金使用的合规性和效益。
地方财政部门的监管： 各级地方财政部门负有直接监管责任，对本地区债券资金的使用进行跟踪和监督。
项目方的责任： 债券资金最终使用方（如项目公司、事业单位）需要对资金的实际使用情况负责，并接受财政、审计等部门的检查。
信息公开： 部分债券的发行和使用信息需要公开，接受社会监督。

三、 地方债的偿还

1. 偿还责任主体：
地方政府： 地方政府是债券的最终偿还责任主体，无论是以代发还是有限制的自行发行的形式。
项目收益（专项债券）： 对于专项债券，其主要的偿还来源是债券所对应项目的经营收入或收费。

2. 偿还资金的来源：
一般债券： 主要来源于地方政府的一般性财政收入，如税收收入、非税收入等。
专项债券： 主要来源于债券对应项目的收益，如果收益不足，则由地方政府财政收入弥补。

3. 偿还机制：
按期付息： 地方政府需要按照债券合同约定，定期向债券持有人支付利息。
到期还本： 在债券到期时，地方政府需要一次性偿还债券的本金。
还本付息安排： 通常由地方财政部门提前将偿还本息的资金拨付给受托机构（如银行），由受托机构负责向投资者支付。

4. 风险防范与化解：
偿债能力评估： 在债券发行前，会进行偿债能力评估，确保地方政府具备偿还能力。
债务限额管理： 中央政府对地方政府债务实行限额管理，防止债务规模过度膨胀。
风险预警机制： 建立地方政府债务风险预警机制，对高风险地区和项目进行预警和干预。
隐性债务的化解： 过去一些地方政府通过融资平台等方式形成的隐性债务，正在逐步纳入预算管理，并采取化解措施，例如通过发行地方政府债券置换存量隐性债务。

四、 参与地方债运转的主要主体

地方政府： 发行（或由中央代发）和使用债券资金的主体，承担偿还责任。
中央政府（财政部）： 负责审批发行额度、代为发行（大部分情况下）、宏观调控和监督。
投资者： 购买地方政府债券的机构和个人，包括银行、保险公司、证券公司、基金公司、社保基金以及个人投资者。他们是资金的提供者。
承销商（商业银行等）： 负责组织债券发行、包销或代销。
评级机构： 对债券的信用风险进行评估，为投资者提供参考。
审计机构（审计署、财政部内部审计）： 对债券资金的使用情况和地方政府债务进行审计监督。
项目单位： 最终使用债券资金进行项目建设和运营的单位。

五、 地方债运转的逻辑与重要性

融资工具： 地方债是地方政府重要的融资工具，解决了政府在履行公共服务和基础设施建设职能时遇到的资金难题。
宏观调控工具： 通过发行地方债的规模和节奏，中央政府可以影响整体经济的投资和需求，达到宏观调控的目的。
市场化改革： 将地方政府债务纳入债券市场发行，是财政管理市场化改革的重要一步，有助于提高资金使用效率和透明度。
风险管理： 规范发展地方政府债券，有助于将地方政府债务纳入规范化、透明化的轨道，防范和化解地方财政风险，避免“软约束”问题。

总结来说，地方债的运转是一个从需求产生、额度审批、市场化发行、严格使用监管，到最终的按期偿还的完整链条。 这个链条的关键在于确保资金使用的合法合规，项目的有效性，以及地方政府的偿还能力。在我国，随着财政体制的改革深化，地方政府债券的发行和管理也在不断完善，更加注重风险控制和透明度。

网友意见

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今天这个问题突然出现在我的TL上，看了下高票答案都是14年的，这两年地方债发行和管理的机制进行了很大的改革，所以有必要更新下。

一、地方政府债务的前世今生

真正意义上的地方债是指地方政府作为债务主体，向金融机构或资本市场举借形成的债务。这个东西是2014年地方政府债改革之后才有的新事物。在此之前，对地方债更加准确的称呼应当是地方融资平台债务，也就是各类城投债和银行贷款。这些债务包含三个种类，一是地方政府负有偿还责任的债务，二是地方政府负有担保责任的债务，三是地方政府可能承担一定救助责任的债务。这三种债务对财政的压力由大到小依次减轻。至于他们产生的原因和影响，目前的高票答案阐述的比较清楚了，不再赘述。简而言之，是因为分税制改革后地方政府事权财权不匹配产生了资金缺口，而修订前的预算法又不允许地方政府借债，使得地方政府不得不通过其他方式变相举债。而债务的主要用途其实就是用于建设政府所承担的公共服务资金支出。比如城市供水、供电、垃圾处理还包括一些项目建设，比如机场、路桥、甚至包括公园等等公共服务的建设资金。

地方财力不足导致的偿还风险固然是一大风险，但这是建立在债权债务关系清晰的基础上的。在这个前提下，如果债务无法偿还，那就意味政府承担的多项公共服务全部停止，例如供水、供气、供电等等，这对老百姓的日常生活影响可就大了去了。不过我国的政治体制决定了地方政府不存在破产这个概念，因此这种山穷水尽，影响每个人日常生活的的情况目前来看只是一种设想。

更大的、更现实的风险则是道德风险。由于地方政府债的债务主体是融资平台这种暧昧不清的实体，地方政府理论上是可以撒手不管的，也就是说如果地方政府真的还不起了，说这些烂玩意根本不是我借的，是平台公司借的，你别找我，银行真的没有什么办法。如果任由这种情况出现，银行坏账势必大量累积，侵蚀银行资本金，金融系统就会动荡。这种区域性、系统性的风险是我党金融工作的底线，是万不能发生的。因此，为了解决这个事情，中央在14年10月份出台了地方政府债务管理的纲领性文件:国发【2014】43号文。这个文件的主要意思就是以前的你们借债的既成事实我就算是认了，但以后还想这么干那可不行。同时，我们修改了预算法，把举债的权力下放一级到省级政府，这算是在事权和财权的平衡上略微向地方做了点让步。自此以后，理论上，地方债只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方债。

二、目前地方债的情况

目前地方债全部是省级地方政府通过债券市场发行的，而且自主承担偿还责任，这就是所谓的自发自还。这些地方债包括两个用途，一是置换，二是新增。

所谓置换，说白了就是借新还旧。地方政府在2013-14年集中统计上报了一次政府债务的存量数据，这些债务随着时间的推移会逐渐到期，需要还本付息，然而地方政府财力有限，无法完成，那怎么办呢？那就置换呗，通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的解决。不要觉得借新还旧是什么丢人的事，只要政府的信用在，能够持续的进行融资，这条路就是好办法，很多企业不也正是这么做的么。但置换的高明之处在于，将地方政府这个实体从幕后推向台前，用省级政府的信誉显著降低政府的融资成本。以前的地方政府债是融资平台借的，银行和市场对他们的性质有疑虑，有疑虑怎么办，那就提高融资成本，按照企业的标准来办，所以地方政府前些年的融资成本动不动8%，甚至高达10%，要知道国债的成本长期在3%左右。现在地方政府出面来借钱，成本一下子降低了，成本也就3.5%左右，因此地方政府对这项政策简直是谢天谢地。

有人会问，用低息债务去置换高息债务，这不是耍流氓么？有谁这么二会答应啊，答案是，债务的微观主体不同，其实投资者的权力并没有被侵占。举个例子，地方政府的存量债务可能是借给工行的，利率是8%，现在呢，我通过公开的方式向市场融一笔钱，投资者可能是建行、交行，利率只有3%。把借来的钱还给工行，成本还降低了，岂不快哉。不过从宏观上说，银行高息借债给地方政府的时代结束了，利润空间受到了压缩。然而，这比不还钱还是强了百倍。

所谓新增，顾名思义就是地方政府为了建设需要增加的债务，这个债务的数量每年是由财政部下发给地方的，必须严格控制，不得超限。这也是为了降低地方政府的债务风险。

三、后续

地方债目前通过改革已经算是基本走上正轨了，虽然仍然有一些问题，例如流动性问题，发行的市场化问题等等。但是比起以前大规模的不规范举债，还是要好了很多，最重要的，地方债的置换给了地方政府喘息的机会，用时间换来了空间，个人认为是近年来财政改革中比较成功的一项。

想到什么再更~~

hope this helps

来自2021年底的更新：

倏忽五年时间过去了，这五年里，地方政府债市场发生了不少变化。最近这个回答的关注度似乎比之前稍高了一些，我就借着这个机会稍微更新下。

地方政府债这些年的运行，整体上仍然在上面回答的框架下运行，只不过框架内的各个板块的重要性逐渐发生了变化。上面的回答里，我重点强调了置换债，这是因为在当时的环境下，地方债工作最大的目标是把此前不合规、不合法的债务置换成现行框架下的合规债务。新增部分的债务并不是重点。但是，就像人不能永远活在过去，置换也总有结束的一天。当置换工作结束的时候，地方政府债的新增部分就成了整个工作的重心。

在制度设计之初，新增债务被分成了两部分，一部分叫一般债，其主要用途是满足地方政府日常以及一般功能性支出所需，其还款由地方政府财政收入作为保障。另一部分叫专项债，主要是地方政府为了建设某个具体的项目而筹措的资金，还款的资金来源自然也是项目能产生的现金流。五年前，我曾经认为一般债会成为地方债的主要品种。但事实上，专项债才是地方债的明星，专项债这些年总量快速增长，其余额也在2020年10月超越一般债成为了地方债中的主要品种。这是因为，专项债和建设项目直接对接，其总量的增长天然的有促进经济增长的性质，因此，中央就把专项债的新增额度作为稳增长的重要抓手。从总量上看，2017-2020年，每年的新增专项债的限额分别是8000亿、1.35万亿、2.15万亿和3.75万亿。2021年政府报告提出稳增长压力相对较小，加之需防范地方政府债务风险，因此新增额度略降至3.65万亿。整体看，专项债快速上涨的规模体现了专项债重要性的不断提升。

五年下来，我们回头再看，如何评价地方政府的债务改革？正如这个问题下很多答主担忧的，这项改革有没有问题？当然是有的。首当其冲的就是地方政府的隐形债务问题。由于每年的债务额度被严格限制，地方政府的自由裁量权大大降低，不像以前随便通过城投公司迅速发债。因此，部分地方政府采取了增加隐性债务的方式，典型的包括PPP、违规担保等等。而且越到基层政府，隐性债务的问题往往越多。各地为化解隐性债务也采取了多重手段，包括政策性银行介入、行业整合、债务重组等多重手段。不过我认为最核心的是建立了相关人员终身问责、倒查责任的办法，这使得地方政府隐性债务这个灰犀牛问题虽然长期存在，但却始终没有演化成系统性风险，地方政府债务风险始终不是影响宏观经济运行的核心因素。

改革的好处更是显而易见的。我们从宏观上控制住了地方政府债务快速增长这一灰犀牛。尽管债务总量仍然持续增长，专项债更是快速放量，但我国整体的杠杆率没有超过60%的警戒线，始终是处于相对可控的状态（2020年全国政府债务余额46.55万亿元，按照国家统计局公布的2020年GDP初步核算数101.6万亿元计算，政府债务余额与GDP之比为45.8%，低于国际通行的60%警戒线）。同时，对地方政府债务的严厉管控成为了政府官员头上的达摩克利斯之剑，限制住了地方政府为了稳定经济增长大干快上的冲动，这集中体现在近年来我国基建增速的持续下滑。我们为这一转变承担了经济增速下降的代价。但与此同时，严格的债务限制+房住不炒也让地方政府真正认识到经济增长方式必须发生转变，这为高质量发展提供了重要的财政基础。因此，从目前看，这项改革确实是达到了政策制定时想达到的效果。

最后想说的是，地方政府债务问题是一个动态变化的问题，我们不能说这项改革从目前看是成功的，就认为他以后也会一直成功，也不能因为未来他出现了问题，就反过来否定他在现在的作用。所有的政策乃至人、事、物，都不能脱离当时的具体环境而单独存在。实事求是是我们要永远秉持的第一准则。

Hope this helps~

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地方债的根源在于两方面的问题：

一是地方政府事权责任重而财权相对小，仅凭有限的财力根本无法实现政府工作的目标，所以只能举债实现。比如某地产集团要求各分公司每年必须完成十幅土地的净地储备，完成不了就处理人，那么各分公司只能通过举债经营，完成上级公司要求的目标，就是这样的情况。

再具体一点，一些地方财政（尤其是地级市的区）长期处于“吃饭财政”的状况，财政预算只够政府基本运转、人员工资以及基本公共服务投入，基本没有剩余，所有新建基础设施都需要举债实现，地方债务自然很难避免。

尽管深化改革一直努力要建立“财权与事权相匹配的现代财政制度”，但在地方税种（房产税等财产性税收）落地之前，地方财政还将积弱不短的一段时间，仍然依赖借新还旧维持基本的财务平衡。

二是地方政府举债的还款期限与投资项目的资金回收期限存在严重的错配。地方政府投资的项目很多都尚未以市场化模式运作，如市政道路、环保项目，多为纯公益性投入。这些公益性投入只能通过周边土地的缓慢溢价、长期税收来弥补，投资回收期非常地长；但政府举债，尤其是通过融资平台（城投）的举债期限平均不超过5年，其中期限错配会出现债务风险，也会把融资成本抬的很高，导致长期偿还压力持续增大。

我们设想一下，一个人借亲戚朋友的钱去凑首付、买房子，然后每个月还要还房贷，在收入比较有限的情况下，短期债务压力会非常严重，甚至只能通过借新债、还旧债的方式勉强维持。许多地方政府，也同样是这个情况，不仅本金靠借，甚至利息也靠借。

此外，一些地区在计算所有融资平台的有息债务后，广义负债率达到300%以上，综合融资成本也远高于LPR水平，由此产生的债务压力与风险自然持续扩大。

近年财政部出台了专项用于地方固定资产投资的“地方专项债券”工具，解决了一部分地方固定资产投资期限错配的问题；还通过再融资债券、隐性债务置换等方式，帮助地方政府优化债务结构，把偿债风险与融资成本慢慢降下去，以解决地方债务的风险问题。

而目前我国的地方政府尚没有破产机制，作为政府融资平台的城投公司虽有破产风险，但由于地方债务风险与金融风险（尤其是地方金融业）存在交叉传染风险，所以也不会出现大规模破产，因此对个人来说，并没有太直接的影响。

但间接影响也是有的，在地方债务高企的情况下，地方政府及下属融资平台会超量吸收地方金融资源，而且在债务风险提升后，金融资源也会出现“用脚投票”、净流出的现象，导致地方经济的生态出现萧瑟。同时，出于债务压力，政府也不得不减少固定资产及其他方面的投资性支出，当政府投资拉动的需求减少，地方的经济压力自然将更大，从微观感觉上，就会变成“日子不好过”了。

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