外商投资需要进行审批吗？ 我国有对外商投资实施哪些管理制度？ 第1页

自改革开放以来至今（2021年），我国对外商投资的管理可以大致分为三个阶段。

“外资三法”+《外商投资产业指导目录》时期（1979-2016）

• “外资三法”

改革开放后，中国市场逐步向外国资本开放，法律规范层面，1979年全国人大通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，1986年通过了《中华人民共和国外资企业法》，1988年通过了《中华人民共和国中外合作经营企业法》。

在这个阶段，以“外资三法”为基础，我国外商投资管理实行的是严格的逐案事前审批制度。商务部门将外商投资企业的一举一动都纳入审批监管范围之内。

以《中外合资经营企业法》的规定为例：

第三条 合营各方签订的合营协议、合同、章程，应报中华人民共和国外国投资管理委员会，该委员会应在三个月内决定批准或不批准。合营企业经批准后，向中华人民共和国工商行政管理总局登记，领取营业执照，开始营业。

• 《外商投资产业指导目录》

针对具体的投资项目，以《外商投资产业指导目录》为依据，这个时期，投资主管部门对外商投资项目进行逐案事前核准。

1995年，国家公布《外商投资产业指导目录》，为外商来华投资引导方向。《外商投资产业指导目录》将外商投资项目根据所处行业划分为“鼓励类”、“限制类”或“禁止类”，针对不同分类，规定了监管部门对投资项目的不同审批程序。

在2016年以前，《外商投资产业指导目录》进行过6次修订，对具体项目进行增删（1997年版、2002年版、2004年版、2007年版、2011年版、2015年版）。

过渡时期（2016-2020）

作为外商投资管理体制改革的大背景，早在2013年7月的第五轮中美战略与经济对话中，中国同意以“准入前国民待遇加负面清单”为基础与美国展开双边投资协定的实质性谈判。

自此，中国外商投资管理体制开始了以“准入前国民待遇加负面清单”为方向的改革。

• “事前审批”转为“事后备案”

2016年9月3日，全国人大常委会公布《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，将举办外资企业、合营企业、合作企业不涉及国家规定实施准入特别管理措施的事宜，由审批变为备案。

作为例证，在决定中对上面列出的《中外合资经营企业法》第三条作出以下修改，昭示了从“事前审批”向“事后备案”的方向转变：

“举办合营企业不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，对本法第三条、第十三条、第十四条规定的审批事项，适用备案管理。国家规定的准入特别管理措施由国务院发布或者批准发布。”

2016年10月8日，商务部发布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，对不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业的设立及变更，实行备案管理。

在“事前审批”向“事后备案”的转变之外，决定和暂行办法还提出了一个新的概念“准入特别管理措施^[1]”。

那么所谓的“准入特别管理措施”到底是什么？

• 《外商投资产业指导目录》转为“负面清单”

为了配合2016年发布的暂行办法，落实“准入特别管理措施”的规定，2017年，《外商投资产业指导目录》进行了第7次修订。

2017年的修订将2015版目录中部分鼓励类有股比要求的条目以及限制类条目、禁止类条目整合为外商投资准入特别管理措施（又名“外商投资准入负面清单”）^[2]，以实现对外商投资全面实施负面清单管理。

这一年的外商投资准入特别管理措施仍然是《外商投资产业指导目录》的一部分，并未被分割出来，成为单独的目录。

2018年，国家发展和改革委员会和商务部首次发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，在全国范围内推出“负面清单”。自此，负面清单从《外商投资产业目录》分割出来，并独立适用。

自此，在外商投资的项目审批方面，《外商投资产业目录》的重要性渐渐让位于负面清单。对外商投资全面实施负面清单管理的条件即将成熟。

《外商投资法》+“负面清单”时期（2020-至今）

• 《外商投资法》

2019年3月15日，《外商投资法》经全国人大会议表决终获高票通过。该法于2020年1月1日起实施，取代《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》及《中华人民共和国中外合作经营企业法》（也就是前面所说的“外资三法”），成为我国外商投资领域的基础性法律。

《外商投资法》首次在法律层面明确了对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。标志着我国外商投资管理体制的成功转型。

什么是准入前国民待遇？

在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇^[3]。

什么是“负面清单”制度？

国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇^[4]。

• 负面清单

“负面清单”正式取代《外商投资产业目录》，成为外商投资项目审批的依据。

从正面列举、逐案审批的《外商投资产业目录》到反面排除、内外资一致的负面清单，我国的外商投资管理制度从“法有规定方可为”转变成“法无禁止即自由”，展现出更开放、更包容的态度。

具体来说，在负面清单制度下：

外商投资准入负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资；
外商投资准入负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的条件；
外商投资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理^[5]。

除了全国统一适用的全国版负面清单之外，国家还会根据需要设立特殊经济区域，或者在部分地区实行外商投资试验性政策措施，促进外商投资，扩大对外开放。

因此，上海自由贸易区和海南自由贸易港还拥有各自区域的专属负面清单。在自贸区/海南岛全岛进行的外商投资应优先适用外资自贸区/自贸港负面清单，而在自贸区/海南岛之外的地区进行的外商投资应适用全国版负面清单。

截至目前，我国发布并实施的外商投资准入负面清单主要包括：

《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（以下简称“全国版负面清单”）

《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（以下简称“自贸区负面清单”）

《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（以下简称“自贸港负面清单”）。

全国版负面清单共有12个类别，条目总数为33条。此外，2020版负面清单中明确了部分类目的过渡期安排（即2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。

自贸区负面清单共有12个类别，条目总数为30条。相关类目的过渡期安排也与全国版负面清单相同。对于禁止外商投资的类目，除少数类目外，2020版外资全国版负面清单与外资自贸区负面清单的规定基本一致。与全国版负面清单相比，自贸区负面清单中对许多类目均作出更进一步的详细说明。

自贸港负面清单共有11个类别，条目总数为27条。在条目的数量上，与全国版负面清单及自贸区版负面清单相比，都有所减少。在采矿业、制造业、增值电信业务、商务服务（法律服务、市场调查、社会调查）等领域，相比全国版和自贸区版负面清单，有不同程度的进一步开放。

参考

1. ^ 其实并非全新，在此之前曾经在部分地区开展了试点活动。2013年8月30日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，授权国务院在上海自贸试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施（负面清单）之外的外商投资，暂时调整“外资三法”规定的行政审批，试行期限为三年。2013年9月，上海市政府便率先推出了适用于上海自贸试验区的第一个外资准入负面清单。2015年4月，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，将外资准入负面清单适用范围扩大至上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区。
2. ^ 在此之前，2016年，国家发改委、商务部发布2016第22号公告，明确外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。
3. ^ 《外商投资法》（全国人大/2019年3月15日公布现行有效）第4条
4. ^ 《外商投资法》（全国人大/2019年3月15日公布现行有效）第4条
5. ^ 《外商投资法》（全国人大/2019年3月15日公布现行有效）第28条