94年税制改革对当今社会有多大影响？ 第1页

填坑完毕！开心！

我的角度可能比较偏政治经济学，对财政金融方面的影响会有所忽视。总的来说，分税制改革的两两个主要的社会后果是：

1.集体乡镇企业的衰落和企业改制，企业职工大量下岗
2.地方政府从经营企业到经营土地，后来走上了“土地财政”的道路，推高了中国的房价

要解释这个问题，首先需要了解的是1949年以后我国财税体制的变迁。49年新中国成立以后，中国的财税体制大致经历了三个阶段。第一阶段是从建国到1978年之前的统收统支的财政集中阶段，即所谓的“一灶吃饭”。地方政府的收入统一上缴中央，其支出又统一由中央拨付，预算管理权基本上集中于中央。在这种体制下，地方政府理所当然的没有发展经济的积极性，大家都等着吃中央的大锅饭。此时的地方政府实际上是一种“代理型政权经营者”，消极的执行中央政府的命令。

第二阶段，即1978年至1993年间的财政包干的分成体制阶段：1980年2月，国务院颁布了关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定。由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。国家财政收入被划分为中央固定收入、地方固定收入和央地调节收入。85年央地调节收入变为央地共享收入。88年后，实行“财政大包干”的财政管理体制，即“划分税种、核定收支、分级包干”。地方的税收收入按六种不同的方式与中央政府分成包干。在财政包干体制下，地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡。

在财政包干的体制下，地方政府可以获得超过财政包干基数而结余的财政收入，以及本地企业上缴利润的预算外收入，因此有着强烈的动机去兴办和经营企业。因此这一时期中国经济发展的一个特点就是地方政府兴办的乡镇企业的异军突起。地方政府的角色实质上由“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，由国家意志的贯彻者和上级指令、政策的服从者、执行者实现了向国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的转变。地方政府积极兴办乡镇企业，地方官员们像公司董事会成员那样行动，经营乡镇企业，地方政府成为一个从事多种经营的实业公司。这促进了地方工业化的进程和中国经济的增长。

然而，由于地方政府对经济发展成果的截留（低报乡镇企业利润，任意减免企业税收，藏富于地方企业），中央财政日趋困难，中央财政收入占国家财政收入和国家财政收入占GDP的“两个比重”急剧下滑（如下图，蓝线与灰线）。于是，1994年，分税制改革开启了，这就是我国财税体制的第三阶段。

1994年分税制改革后，国家税收收入按税种被划分为中央税、地方税和中央地方共享税。税源稳定、税基广、易征收的税种大部分都划归了中央税；增值税、所得税等大税种被划入了中央地方共享税，其中规模最大的增值税中央和地方按75%和25%的比例共享。因此，地方政府不再能通过经营乡镇企业来获得收入（增值税的75%被中央抽走）。地方政府调控税收能力的下降、重复建设导致的产能相对过剩、地区保护主义造成的市场分割及市场竞争愈来愈激烈，使地方政府急于摆脱所经营的企业，开始了大规模的国有企业和乡镇企业改制。受企业改制最大的地区是苏南地区，由于苏南地区良好的集体工业基础和“强政府”的特点，苏南地区的企业改制并不透明，可谓暗箱操作：地方政府快速处理了其下辖的企业，不透明的改制带来了背后的操控和讨价还价，其结果极大地便利了当时在任的经营者，同时也为参与决策的官员带来了利益。在任的经营者是改制的最大受益者，经营者买断，或者说内部人私有化成为了苏南企业改制的最重要方式。在企业改制中，工人们无疑成为了输家。作为直接的利益相关人，同时也作为名义上的所有者（乡镇企业大多是集体所有的性质），他们没有被征询意见，也没有参与改制过程。利益没有得到保障，也没有得到任何的补偿。于是，在随后的企业人员调整中，工人中的许多人成了裁员的对象，企业职工大量下岗。

第二个影响要细讲起来也是一个宏大的故事，首先，1994年分税制改革以后，中央政府向上集中了财权，而地方政府的支出责任并未减少；同时，地方政府失去了通过藏富于企而获取巨额收入的能力，这就导致了地方政府巨大的财政压力，地方政府收入与支出的缺口急剧扩大（如下图）。

分税制刚开始的那几年，为了应对这种局面，地方政府的角色逐步由企业经营者转向了企业征税者，开始热衷于招商引资，培养稳定的本地税基，形成了一种“不求所有，但求所在”的税源经济观（虽然增值税的75%被中央抽走，但毕竟地方还剩25％，只要企业在我的地盘，还是有收入）。地方政府间的竞争由发展本地企业的竞争转向了为扩大地方税基而争夺投资的竞争（企业越多，税基越大）。地方政府依据“抓住经济发展的主动权”的行动原则，由经营企业转向经营所辖区域，像辖区“业主”一样对整个辖区进行规划、开发、营造投资环境和招徕商人，并且在整个辖区内优化产业结构、扶植主导产业和重点企业，以尽可能提高整个辖区的经济产出，从“经营企业”转向了“经营土地”。地方政府“经营城市”、大兴土木，走上了土地生财之路：从90年代后期开始，各地方政府开始大规模建设工业开发区，大搞“三通一平”，并制定优惠的招商引资政策，对工业开发用地实行低价甚至“零地价”的方式招商引资。

不过，这时候还没有土地财政的什么事呢，土地财政和高房价的出现，还在等待着三个关键的事件。第一个就是1998年的住房制度改革。房改后，福利房制度终结、住房分配一律改为商品化。按照一位大领导的原话，就是：

“住房的建设将要成为中国经济新的增长点，但是我们必须把现行的福利分房政策改为货币化、商品化的住房改革，让人民群众自己买房子。”

住房商品化，市场化的后果是显而易见的，在这次改革后，房子终于成为了商品。

第二件事呢，就是2001年时，中央正式认可了由地方政府发起的、旨在垄断土地供给权的“土地收购储备制度”，使得地方政府最终得以在其管辖范围内通过土地的收购、储备和出让垄断土地市场。这意味着，地方政府收储土地，然后卖出的行为得到了默许，地方政府通过出让土地获得土地出让金的行为是合法的了。更巧合的是，在1994年分税制改革中，城市土地使用税、不动产税都被划归为了地方税种。对地方政府来说，卖地看起来简直有百利而无一害！

第三件事，就是国有土地使用权“招拍挂”制度的出台。早在1999年，国土资源部就曾出台规定试图推行招标拍卖出让国有土地。然而，直到2002年，国土资源部的第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》才明确规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”“同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。”而实际的强制执行时间从2003年7月1日开始，这也标志着国有土地使用权“招拍挂”制度的正式确立。很显然，通过拍卖的方式出让土地，会无形中推高地价。

以上三者结合，会发生什么，想必不用我多说了。大约从2000年左右开始，地方政府走上了“土地财政”的道路，通过“招拍挂”的市场化转让方式和饥渴性的土地供应策略，制造了商住用地供不应求的假象，最大化了土地出让金收入，将地价推向了一个又一个高峰，制造了一个又一个破纪录的“地王”，推动了中国城市住宅价格的飞速上涨。实际上，中国城市商品房价格高涨也正是从2003年左右开始的。有一张触目惊心的图可以反映这个过程，我们知道，地方政府的土地出让金收入和土地税收（土地使用税，流转税）都可以算作自己的预算外收入，这是不用上缴中央的。那么地方政府的预算外收入如何呢？直接看下图：

大家看橙线，后来的就不需要我多说了...到2012年的时候，与土地有关的收入已经占到了地方政府收入的75％左右。这第二个故事到这里也讲完了，如果你足够聪明，应该已经发现，有人并不希望房价跌下去...不过，需要指出的是，土地财政和房价的问题远没有我们想象的那么简单，从某种角度上来说，这是一个近乎无解的问题。如果大家有兴趣，可以进一步阅读一篇我觉得不错的文章：

我是个很啰嗦的人，谢谢大家看完。

注：本文是答主某篇论文的一部分，严禁转载！

参考文献：

[1]Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, Vol. 45, No. 1 (Oct., 1992), pp. 99-126.

[2]杨善华，苏红，2002，《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》第01期

[3]支兆华，2001，《乡镇企业改制的另一种解释》，《经济研究》第03期

[4]张建君，2005，《政府权力、精英关系和乡镇企业改制：比较苏南和温州的不同实践》，《社会学研究》第05期

[5]孙秀林，周飞舟，2013，《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》第04期

[6]曹正汉，史晋川，2009，《中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》，《社会学研究》第04期

[7]徐建牛，2010，《从经营企业到经营土地——转型期乡镇政府经济行为的演进》，《广东社会科学》第04期[8]岳桂宁，滕莉莉，王春花，2009，《我国地方政府“土地财政”问题研究》，《开放导报》第03期

[9]周飞舟，2010，《大兴土木：土地财政与地方政府行为》，《经济社会体制比较》第03期

[10]邵源，2010，《关于“土地财政”与财税体制改革问题综述》，《经济研究参考》第24期

图表数据来源于“中国国家统计局：年度数据”

（完）