改革开放后，地级市为什么取代了地区行署？ 第1页

改革开放前的行政区划背景

要聊这个问题，我们得先回顾改革开放之前的行政区划。当时省以下主要有两种行政区划：省辖市、地区。省辖市（注意当时并没有地级市这个称呼）主要设立在大中型城市，并且基本不管辖县或是只管辖1-2个郊区县，是点状的城市政区，辖区以工业为主；地区则管辖大型城市以外的农村地区，辖区以农业为主。

一个典型的例子是安徽省。1976年前的安徽省下辖合肥市、芜湖市、蚌埠市、淮南市、淮北市、马鞍山市、铜陵市、安庆市8个省辖市，其中只有合肥市和铜陵市各管辖了1个县，濉溪、凤阳这样县城离省辖市非常近的县都没有被划入临近的省辖市；而省辖市之外的广大区域划分成了阜阳、宿县、六安、滁县、巢湖、安庆、池州、芜湖、徽州9个地区，各地区的驻地，有的在普通的县城（例如宿县、六安），有的在地辖市（例如阜阳、徽州。地辖市指的是地区管辖的市，当时同样没有县级市这个称呼），有的甚至寄治在临近的省辖市中，不属于自己的辖区（例如安庆、芜湖）。

安徽省的8个省辖市都是工业或矿业城市，但它们与周边的县不仅行政上并无管辖关系，也缺乏经济上的交流，城市对周边的辐射效应非常有限。即使是管辖县的合肥市、铜陵市，其辖县也仅仅是因为市区农副产品供应的需要才划入的。而各个地区大多没有中心城市，宿县和巢县这样的地区驻地，除了一套地区机关之外，很难说和普通县城有什么区别，更不要说安庆和芜湖这样寄治在省辖市内的地区了；并且，地区管辖的人口几乎全是农业人口，即使是到了改革开放之后的1982年，宿县地区总人口616万人中非农人口才37万人，城镇化率只有6%^[1]，而相对的是，淮北市1976年的26万总人口就有18万是非农业人口^[2]。农村经济发展缓慢，但城市又无法对周边起到带动作用，这种城乡分割的行政区划设置造成了机构冗余，人浮于事，束缚了经济文化的发展，阻碍了城乡的相互支援，已经越来越不能适应现实情况了。

第一轮撤地设市（1982年起）

1979年，国务院财经委到四川省调研产业结构问题，在考察了重庆市后，当时的社科院财贸所所长刘明夫提出了中心城市的概念，以及充分发挥大中城市的经济中心作用的问题。这一意见得到了当时的四川省委第一书记的认可，在其1980年调任中央后，便开始按照这一方向进行改革：1981年五届人大四次会议，在题为《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的报告中就提到，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”1982年五届人大五次会议，在《关于第六个五年计划的报告》中又指出，“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，需要有领导、有准备、有步骤地通过试点，积累经验，逐步实施。”^[3]

在这一思路的指导下，1982年，中央发布了《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》。通知的基本精神是：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展。”该方案1982年末在江苏省试点，江苏省的7个地区全部被撤并，设立了镇江市、淮阴市、盐城市、常州市4个新的省辖市。1983年，市管县改革在全国铺开，32个地区被撤销；1984年民政部出版的《中华人民共和国行政区划简册》用“地级市”一词代替了“省辖市”，地级市成为了一个正式名词。

1982年的撤地设市步子迈得实际上是比较小的。1982年的通知中就明确指出市领导县的体制要在经济发达地区实行，1986年又明确规定了市领导县的标准：“市区非农业人口25万人以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市（即设区的市），己成为该地区的政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县体制。”地级市只是作为地区一级的补充，而经济不够发达，尚不具备条件的地区还要在相当长的一段时间内保留。随后几年，撤地设市的速度有所放缓。

第二轮撤地设市（1993年起）

随着地级市的设立，地区这一级机构也暴露出了更多的问题。1978年宪法再次明确了地区不是一级正式的行政区划，只是省一级政府的派出机构，但实际上地区却承担着一级地方政府的职能。这就导致了很多方面的问题：地区没有一级财政，自筹资金的能力弱于其他地方政府，但在财政支出上却要承担与其他地方政府相同的责任；地区的机构和人员编制名义上少于地级市，但实际上普遍超编，许多机构往往重复设置，导致了大量的冗余浪费；地区作为派出机构对下属市县的管理缺乏自主权，省一级可以绕过地区行署直接对市县下达命令，地区的约束力较弱。^[4]

由于地区存在的各种问题，1983年中央在开展市管县改革的同时也开展了地区机构改革，试图将地区重新恢复为派出机构性质，“地区党政机关，必须按照党章和地方政府组织法的规定，改成名副其实的省、自治区的派出机构。这样做，有利于精简地区机构，提高工作效率，克服官僚主义，特别是有利于充分发挥县（市）的主动性和积极性。”但不到半年，中央便发现这一过程过于困难：“鉴于多年习惯和现实情况，在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构，还需要一个过渡时期，这个时期也不会很短。”地区改革的速度不得不被放缓。但即使降低了要求，地方上推进改革的困难和阻力还是很大，如河北省沧州地区1983年将地区行署常设机构由55个精简到24个，但1987年又反弹到49个；1988年廊坊地区报告中说：“地区建什么，市（县级廊坊市）里也要求建什么，地区有什么，市里也要求有什么，……重复建设造成人力物力的很大浪费。”并且，在地级市改革逐步推开的情况下，省一级往往将地级市和地区同等视之，甚至各地区的财政权、人事权又被逐步恢复。^[5]地区的职权逐渐膨胀，更加坐实了地区一级行政区划，地区改革的工作几乎没有进展。

十四大之后，1993年中央开始推动第二轮地区改革，指出“地区机构改革要同调整行政区划相结合，各级派出机构要大力精简”，并重申了地区是虚级机构。另一方面，1994年的分税制改革极大地调动了地方政府发展经济的热情，而从第一轮撤地设市的结果来看，撤地设市对经济的促进作用是显而易见的。中央对地区有改革的压力，撤地设市又能带来好处，在这两方面的影响之下，第二轮撤地设市的热潮开始了。1993年全国有110个地区，到了1998年只剩下66个，近半地区被合并到地级市或是整体改为了地级市。

地区的终结：第三轮撤地设市（1999年至今）

地区的数量越来越少，而仍然保留的地区中，第二轮地区改革的结果与第一轮也几乎没有什么区别，到了2000年，地区一级仍然是“省里设什么，地区也设什么，市、州设什么，行署也设什么，上下对口，左右看齐，与一级行政实体几乎没有两样。”^[6]地区虚级化的改革基本宣告失败。在这一背景下，是否有必要保留地区这一行政区划就值得商榷了。1999年，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”这一文件正式宣告了地区制度的终结，市管县，或者说地级市的制度在全国范围内普遍铺开，并成为了今天的主流。不过，地级市的弊端也逐渐开始浮现出来，市和下辖县的冲突也成为了普遍情况，这就是另一个话题了。

总结

总的来说，地区行署制度在改革开放之后被地级市取代的原因是各个方面的：作为城乡二元体制的一部分，没有中心城市的地区无法对周边起到带动作用；地区在法律上是虚级区划，但却成为了一级实际的地方政府，经多次改革都未能扭转这一局面；比起地区，地方政府也更愿意成为看起来更高级的地级市。三轮撤地设市的浪潮，背后的原因大都与这三点有关。

除列出文献外，本文还参考了以下文章：

1. 史卫东. 省制以来统县政区发展研究[D]. 华东师范大学, 2006.
2. 侯桂红. 改革开放以来地区(行署)机构改革研究[J]. 中共党史研究, 2016(3):28-37.

参考

1. ^ 周道斌. 宿县地区志[M]. 中国人民大学出版社, 1995.
2. ^ 淮北市地方志编纂委员会. 淮北市志[M]. 方志出版社, 1999.
3. ^ 华伟. 地级行政建制的演变与改革构想[J]. 战略与管理, 1998(3):15.
4. ^ 侯桂红. 一九七八年至二〇〇二年地区(行署)制度利弊探析[J]. 中共党史研究, 2017(08):87-96.
5. ^ 侯桂红. 1978～1999年地区行署的职权新探——以河北省为中心[J]. 当代中国史研究, 2016(2):10.
6. ^ 钱其智. 改革地区体制 撤销地区建制[J]. 中国行政管理, 2000(7):3.