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问题

东北某些地级市能否合并市辖区？

回答
关于东北某些地级市能否合并市辖区的问题，这是一个涉及到行政区划调整的复杂议题，并非简单的是与否就能回答。理解这个问题，我们需要从几个层面进行深入探讨。

首先，得明确“合并市辖区”的具体含义。通常情况下，地级市的行政层级高于县级市和县。市辖区是地级市直接管辖的、与县级市和县在行政层级上并列的行政单位。那么，“合并市辖区”可能包含两种情况：

1. 两个相邻的市辖区合并为一个市辖区。
2. 一个市辖区与一个县级市或者县合并，形成一个新的市辖区（或者由县级市/县转设为市辖区）。

在中国现行的行政区划管理体系中，行政区划的调整，尤其是县级及以上行政区划的调整，都需要经过非常审慎的论证和严格的审批程序。这背后涉及到历史沿革、地理条件、经济发展、人口分布、民族构成、社会稳定以及地方政府的实际需求等诸多因素。

东北地区的地级市和市辖区现状

东北，包括黑龙江、吉林、辽宁三个省份，其地级市数量众多，并且大多数地级市都下辖有多个市辖区。这些市辖区往往是随着城市的发展和工业化的进程而设立的，承载着城市的核心功能，如政治、经济、文化中心。同时，一些地级市也管辖着县级市和县，这些区域通常在经济发展水平、城市化程度和人口密度上与市辖区有所差异。

为什么会考虑合并市辖区？

政府之所以会考虑调整行政区划，合并市辖区，通常有以下几个层面的考虑：

提升行政效率，优化资源配置： 随着城市化进程的加速，一些老旧的、地理上相互毗邻的市辖区，在管理上可能出现重叠、效率低下，或者在公共服务、基础设施建设等方面存在协调困难。合并可以将管理幅度缩小，统一规划，提高行政资源的利用效率，避免重复建设。
促进区域协调发展： 对于那些发展程度不一、但地理位置上紧密相连的市辖区，或者市辖区与周边县（市）之间，合并有助于打破行政壁垒，促进区域内的产业联动、资源共享和要素流动，从而实现更均衡、更协调的发展。
精简政府机构，降低行政成本： 在一些人口规模相对稳定，但下辖区数量较多的城市，合并市辖区可能意味着精简部分街道办事处、区级政府部门，从而达到降低行政运行成本的目的。
适应城市发展的新形势： 随着城市功能的扩展和区域一体化趋势的加强，一些原有的区划可能已经不适应城市整体的发展布局。例如，一些靠近城市核心区域的郊区县（市）可能已经高度城市化，与中心城区的功能联系日益紧密，合并为市辖区是顺应发展趋势的体现。

合并市辖区的可能性与挑战

可能性：

从理论上讲，东北的某些地级市 是具备 合并市辖区的 可能性 的。特别是那些：

历史形成的、功能高度重叠的市辖区： 比如，两个毗邻的、都以工业为主导，或者都以老城区为基础的市辖区，在发展方向和功能上可能存在相似性，合并可以整合资源，形成更强的区域竞争力。
郊区化的市辖区与中心城区的融合： 随着城市边界的不断扩张，一些原本是郊区性质的市辖区，其城市化水平已经很高，与中心城区在交通、就业、服务等方面已经高度融合。将它们进行整合，能更好地体现城市发展的整体性。
城市发展规模的优化： 对于一些城市规模相对较小，或者面临人口外流压力，而下辖区又过多时，适度的合并可以优化城市管理结构。

挑战：

然而，要实现市辖区的合并，面临着巨大的挑战：

历史遗留问题： 每个市辖区都有其历史的形成过程、区号、行政代码、基层党政组织、教育、医疗、文化等方面的具体设置。合并会涉及大量这些细节的调整，可能引起基层干部和群众的不适应。
利益关系调整： 合并意味着部分领导干部的岗位调整，基层机构的撤并，这无疑会触及到一定的利益关系，如何平稳过渡，处理好人事安置问题，是关键所在。
财政和债务的衔接： 不同市辖区在财政收入、支出结构、债务状况等方面可能存在差异。合并后，如何统一财政管理、债务处理、政策衔接，需要精细的设计。
民生服务的统一： 教育、医疗、社保、户籍管理等民生服务体系在不同市辖区可能存在差异。合并后，如何尽快实现这些服务的统一和均等化，是直接关系到群众切身利益的大事。
“一刀切”的风险： 东北地区城市发展存在多样性，不能用一个模式套用所有城市。如果简单粗暴地进行合并，可能会忽视地方的实际情况，反而带来新的问题。
政府的主导意愿和能力： 行政区划调整是政府行为，需要政府有强烈的意愿和强大的执行能力，才能克服重重困难，稳妥推进。

法律和政策依据

在中国，行政区划的调整有明确的法律规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《行政区划管理条例》都对行政区划的设立、变更、撤销等作出了规定。通常，县级以上行政区划的调整，需要由地方人民政府提出方案，报请上级人民政府审查同意，最终由国务院或省（自治区、直辖市）人民代表大会常务委员会批准。

东北地区具体的合并案例

虽然目前没有大规模、集中出现的“东北地级市合并市辖区”的案例，但这并不代表未来不会发生。行政区划调整是国家治理体系现代化的重要一环，它会根据经济社会发展情况适时进行。

在全国范围内，也有过市辖区合并的例子，比如某些城市为了优化城市管理，将相邻的、面积较小或人口不多的市辖区合并。东北地区如果出现符合上述“提升效率”、“促进发展”等条件的具体城市，且经过充分论证和各方协调，理论上存在合并市辖区的可能性。

总结

总而言之，东北的某些地级市 在理论上存在 合并市辖区的 可能性，这是一种为适应城市发展、提升治理能力、优化资源配置而可能采取的行政手段。但这种调整 绝非易事，它需要克服历史、利益、管理等方方面面的挑战。任何此类调整都将是一个经过深入研究、周密论证、审慎审批、充分沟通、平稳推进的复杂过程。

与其说“能否合并”，不如说“在什么条件下，出于什么目的，以什么方式，如何稳妥地合并”。这才是问题的核心。对于东北地区具体到某个地级市是否会合并市辖区，还需要具体情况具体分析，关注国家和地方政府的政策导向以及城市的实际发展需求。

网友意见

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这个问题我关注一段时间了，一直没有作答。现在已经是2021年了，就拿这个问题做一个首答吧。

东北的市辖区多，在全国来看应该是很醒目的。方舆论坛上有人总结，河北的小县、四川的小乡、东北的小区是三大顽疾。在我看来，东北的市辖区小，是因为其城市化进展比关内其他省要早上一些，在“市辖区”还没有真正成为县级行政区域前，就拥有了许多，即便后来撤并了一些遗留下的还有不少。而在建国之后，随着东北工业城市化的再深入，诞生了许多功能性城市，市辖区的数量也是水涨船高。

先一个一个展开说，“市辖区”最初的形态是什么样子的。这个可以参考一下WW地区的行政区划。目前WW有6个所谓的直辖市还有3个省辖市拥有市辖区。市辖区直接管辖里、里下辖邻。有人说里相当于大陆的街道办、邻相当于社区，这有些生搬硬套了。其实里相当于社区、邻相当于居民小组，但两者也不能完全划等号。如此看来，“区”就是乡镇。特别是“五都改制”还有桃园升格后就能看出来，原本的乡镇直接翻盘成区，那么就可以说，WW地区的市辖区其实就是乡镇一级的单位。WW的行政区划受到前朝和霓虹的双重影响，霓虹和深受其影响的南韩，市辖区也都不是很大。比如说东京都，总人口是1300多万人，分成23个特别区和39个市町村，有高达62个二级行政区域。其中23个特别区有900万人。作为同等级城市的上海，2400万人口，拥有16个区。如果仅仅算中心城区的话，大抵是浦西7个区加浦东外围靠近黄浦江的部分，人口大概是1000万人。由此可见，东京的一个特别区，平均规模并没有上海的大。至于韩国就更是如此了，首尔特别市拥有1000万人口，区有25个，平均一个区的人口也就40万人，平均规模和北上广深也没法比。

而东北地区被霓虹渗透殖民多年，也经历了前朝，所以其市辖区的设置也多少被影响了一些。比如说我的家乡辽阳市，在伪满时代，满铁辽阳附属地加辽阳古城为城区，设立了5个区，抗战胜利后在农村又设立了10个区。这样的区，与乡镇无异。后来这些区通过一番撤并，城区的区得到了保留，农村区很快更名为乡镇很快又变成了公社。而保留下的区扩大化，开始管辖公社，但我不太清楚发生这个转变是在什么时候。到了1980年初，辽阳市一共有六个区，城市区有4个，分别为白塔区、文圣区、宏伟区（1978年设立）、郊区（1984年更名为太子河区）；农村区2个，分别为首山区和灯塔区。不过就在1980年，两个农村区撤区改县，首山区更名为辽阳县，灯塔区更名为灯塔县并在1996年撤县改市。从今天的角度来看，这是开历史倒车，但在当时那个年代，市辖区就应该是纯粹的城市区，农村就应该是县，这种调整放在当时就是理所应当的结果。

但是区从乡镇级变为县级，放眼全国都是一样的。不过东北地区城市化进展较早，所以区的数量一开始就比其他地区多，即便经过一番撤并余下的数量还是多。况且在建国之后，国家将东北定位为工业中心，苏联援助我国156个项目有三分之一落户东北，在继续加快东北各市城镇化的同时，打造了许多功能性城区乃至城市。功能性城市，辽宁省有鞍山、抚顺、本溪（其实这三座城市在建国前就设市了）、阜新、盘锦，功能性城区就更多了，光不起眼的辽阳就有两个，因石化而兴的宏伟区和因铁矿而兴的弓长岭区。其他比较典型的有抚顺的东洲区，阜新的清河门区、铁岭的铁法区（调兵山市）等。基本上新建一个企业，就会设立一个县级行政区。因为这些企业很重要，相应的级别也高，工人也多，所以需要设立合适的行政区与之配套。辽宁这种情况还不算太典型，黑龙江在这方面最为突出，最出名的莫过于大庆，接着就是四座煤城（鸡西、鹤岗、七台河、双鸭山）。这四座煤城不仅是地级行政区，市辖区也很多。这些年因为房子白菜价的鹤岗，人口不到百万，光市辖区就有6个。而隔壁因林业而兴的伊春市，一度达到15个市辖区。这些市辖区，就是一个一个企业的变身，在当时来看是再正常不过的事情。东北的大多数区符合这样一个特点，我总结为面积小、人口数量不多但密度大，基本都是纯市区。那个年代，这样的区就是主流。

改革开放后，全国城市化进展都很快，许多城市由地区转变为地级市。很多市辖区都是由原本地区行署驻地的县或县级市改制而来。这样的区，就不再是纯粹的城区了。后来，通过撤县改区和撤市改区的市辖区越来越多，逐渐成为了主流，区越来越像是一个县。像东北的“小区”，丧失了主流的地位，而且伴随着东北地区经济的持续衰落，东北的数量众多的“小区”变得格外刺眼，仿佛带着原罪，受尽了口诛笔伐。

区多不是罪过，WW地区的区就很多，但人家就是乡镇，除个别大区之外，各区供养的政府人员不会很多。而大陆的区在于和县看齐了，该有的职能部门一个都不少，可能编制数没有县市多，但毕竟区的数量多，加起来人也不少了。而且区与区之间势必存在着一些竞争，搞重复浪费建设不说，资源整合起来很困难。这些年关内的城市走在了前面，除了撤县（市）改区外，许多老牌地级市的“小区”也经过一番合并，比较典型的是无锡和苏州，中心城区都是三个区，无锡三区合并为梁溪区空出名额新设新吴区，苏州三区合并为姑苏区后空出名额将吴江撤市设区了。此外河北在解决小县问题的时候，也是把中心城区进行撤并，把区的名额留给周边的县。个人最欣赏山西大同的调整，原本城区小，名字土，飞地多，经过一番调整现在成为了典范，我觉得都值得东北去学习。

其实近年来，一些东北城市也在尝试对不合理的区划进行改变。比较出名的有沈阳。原本中心城区沈河、和平、铁西的面积都不是很大，为了拓展各区面积，主要是从于洪区要地。此外鞍山也是从千山区割地，铁东、铁西、立山的面积都有所增加，而千山区也没有太亏，转身从海城市割来了几个乡镇。至于抚顺、本溪、丹东、锦州、营口都有类似的操作。但变动最为激烈的当属我的家乡辽阳。在2012年，辽阳曾进行过一次区划调整，放一下地图。（图侵删）

可以看出，改革前辽阳市五个市辖区的格局是：市中心被白塔和文圣两个纯市区分割，老白塔区大致是霓虹殖民时期的满铁辽阳附属地加铁西徐往子地区，而老文圣大致是辽阳古城的范围。围绕市中心的老太子河区，以及因石化工业而兴的宏伟（俗称辽化）和因铁矿而兴的弓长岭（俗称安平）这两个功能性城区。改革之后，市中心全部划给了白塔区；太子河区丢掉太子河以东的部分但拿下了原白塔区哈大铁路（从前的中东铁路附属线）以西的部分（铁西街道）又吞了两县（辽阳县、灯塔市）的两个乡镇（沙岭镇、王家镇）；文圣区继承了太子河区原河东的部分也吞了两县的两个乡镇（小屯镇、罗大台镇，这两个乡镇是水泥产地），从此文圣区的庆阳街道就不再是飞地了；宏伟区在2011年事先吞下了辽阳县的兰家镇（响山子村和马家新村划给了首山镇成为其飞地），第二年大调整的时候又拿下小屯镇的几个村；弓长岭区基本没变，也拿下了小屯镇的几个村。这样一来，辽阳的五个市辖区通过一番土地置换主要还是割两县的地，也都变得像模像样了，只是苦了两县，更是苦了小屯镇，小屯镇可谓是“三家分晋”，分别被文圣、宏伟和弓长岭三个区进行瓜分，好在主体部分是留在了文圣区，也保留下了建制，而且作为文圣区仅有的两个乡镇，它的地位照比在辽阳县时期要高上一些，不知是喜是悲。

这样一来，辽阳市各区的定位也就清晰了。白塔区成为了当仁不让的市中心；文圣区和河东新城的范围基本一致，从老城区摇身一变成为了新城区；太子河区和宏伟区境内有辽阳经济开发区和辽阳高新技术产业区，姑且可以称之为辽阳的经区和高区，这和车牌代码同为K的威海的行政区划有些像了；弓长岭区则定位成远郊的旅游区。不过值得注意的是，除了白塔区拥有40万的人口之外，其他四区都是十几万的人口，算是很勉强地撑起了一个县级行政区的躯壳。

由此可以看出，辽宁省对于区划的调整有一个前提，就是尽量不撤销县级行政区，所以改了一圈，县级行政区的数量并没有减少。那么终于回到这个问题，为什么东北不对各区进行撤并？这里面牵扯的利益就多了，毕竟几十年一直都是这样过下来的，谁叫你们关内城市变化那么快呢？事实上，东北也开始悄悄地开启撤并小区的序幕，2019年伊春市将15个市辖区撤并为四区四县，其实这个数量还是多，但能迈出这一步也不容易了。也是从2019年末开始，辽宁各市开始对街道办事处进行了大规模的裁撤。就拿辽阳市白塔区来说，原本有11个街道办事处，裁撤后变成了4个。个人感觉步子有些大了，毕竟有40万的人口，一个街道平均人口十万人几乎和其他四个区的人口比肩了。但若是将其视为大规模撤区的前奏也未尝不可。而且听说大连对行政区划进行了优化，这个倒是可以拭目以待，看看后效如何了。

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