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法官在审理案件时,发现行政法规与地方性法规发生冲突时,法官应怎样处理? 第1页

  

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1999年11月,答主担任行政庭长还不到一年,行政案件应该怎么审都还没完全弄明白,猝不及防,就刚好遇上与2003年的河南洛阳市中级法院法官李慧娟种子案类似的这么一个案件。那可是上个世纪九十年代啊,这一类案件放到现在的法官来审理都绝对不是小菜一碟。当时,答主为了审理这个行政案件心力交瘁,就差没有吐血。不过,虽然我们的一审判决被市中级法院给撤销了,但是省政府最终修改的行政规章还是间接推翻了市中院二审判决、认可了我的一审判决。

这个案件是我法官三十二年生涯中最难忘的一个案件,也是通过一个职务小小、年纪轻轻的法官作出的判决,在当时大多数人还不知行政诉讼是何物的环境下,最终导致省政府修改了行政规章。斗转星移、时过境迁二十年了,但这个案件至今对法官也好、律师也罢,审理的理念、适用法律、法规的方法依然在办案中有一定的借鉴意义。如果您看了此文,认为没有浪费时间,那么在本文的最后记得给我点一个赞哈!

案情是这样的:1999年10月28日,市水利局以县自来水公司未交纳1999年1月至8月水资源费为由,对其作出罚款1000元的行政处罚;同日,市水利局对县自来水公司作出缴交行政规费决定书:要求县自来水公司缴交1999年1月至8月的水资源费13800元。县自来水公司对市水利局的罚款1000元行政处罚决定以及缴交13800元水资源费的征收决定书均不服,分别向县法院提起行政诉讼,要求撤销市水利局行政处罚决定及缴交决定书。

1999年12月8日,市水利局以适用法律不当为由,撤销了对县自来水公司的罚款1000元的行政处罚,县自来水公司申请撤诉,县法院裁定准许。但是缴交13800元的水资源的征收决定书并未撤销,答主继续审理此案。

市水利局对县自来水公司征收水资源管理费用的依据是:根据江西省人民政府颁布(60号令)的《江西省水资源费征收管理办法》(1997年12月30日)第二条的规定:“凡在本省行政区域直接从地下、江河、湖泊、水工程取水(不含取用矿泉水、地热水、天然卤水)的单位和个人,必须依照本办法交纳水资源费”。

县自来水公司认为:他们自来水的来源是从县城近郊某水库的专用涵管中取水,然后这些来自某水库的水到县自来水公司水池后进行净化处理,再销往县城单位和个人使用。故此,县自来水公司认为,虽然他们从水工程取水,但是他们已经向某水库(即水工程)交纳了水费,即他们是向某水库买水,并非直接取水,所以不应当再向市水利局交纳水资源费。

市水利局则认为:1、水资源作为国有资产,是国家垄断的资源性资,征收水资源费是国家加强对水资源管理和保护的一种有效措施,是对国家资源的补偿;而水费是各类水工程单位(如水库)对使用其工程中的水有偿收费,用于水工程的维护、管理等。水资源费与水费是两种不同性质的收费;2、1999年4月21日,省水利厅根据省政府60号第令十九条的授权(此条内容即:本办法具体应用中的问题由省水利行政主管部门负责解释),对高安市水电局《关于执行省政府60号令过程中遇到几个问题的请示》作出赣水政字(1999)015号复函:一、关于水资源费和水费区分问题。水费是取水单位使用水工程供应的水向水利工程管理单位交付的商品性费用。水资源费是取水工程使用国家水资源向水行政主管部门交纳的资源性费用。根据省政府5号令规定,水利工程水费中不含水资源费。因此,取水户从水库等水工程取水,除向工程管理单位交付水费外,还必须按省政府60号令规定向水行政主管部门交纳水资源费。

就是这么一个行政案件,市水利局向县自来水公司收取水资源费省政府60号令第二条的明文规定,还有省水利厅(1999)015号复函的明确意见,答主在县法院从执行庭副庭长提拔到行政庭做庭长,就面临要审理就是这么一个高难度的行政案件。面上来看是市水利局做被告,实质上是我要审查的是省政府60号令、省水利局省水利厅(1999)015号复函的效力问题。不说我是第一次,整个县法院行政庭自成立以来,也是第一次审理这样的案件(之前基本上审理的是山林权纠纷一类等行政案件,偶尔有个别对公安机关处罚不服的行政案件)。

那时法治环境也没有这么好,行政机关很多是强势部门,何况市水利局是上级行政部门。 答主一个初出茅庐的县级基层法院小小的行政庭长(估计2003年洛阳市中级法院李慧娟法官一定和我有同感),接着这么一个十分烫手的山芋,扔又不能扔,吃又吃不得,心中那个苦啊!

江西省政府60号令是根据《中华人民共和国水法》以及省人大常委会通过的《江西省实施<水法>办法》制定的,那么答主就必须来看看他们对水资源费是怎么规定的。1988年1月21日全国人大常委会通过的《中华人民共和国水法》第三十四条是这样规定的:”第一款,使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位缴纳水费。第二款, 对城市直接从地下取水的单位,征收水资源费;其他直接从地下或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。第三款,在国务院未作出规定之前水资源费的征收标准和征收办法由省人民政府另行制定“。《江西省实施<水法>办法》第三十五条是这样规定的:”对直接从地下或者江河、湖泊取水的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门按水量征收水资源费。农田灌溉取水,仍不征收水资源费。 在国务院未作出规定之前水资源费的征收标准和征收办法由省人民政府另行制定。“

下面这一段是答主当年在研究前述法规定的得出的看法,并在后来的一审判决书的作出的精彩论述:从《中华人民共和国水法》第三十四条和《江西省实施<水法>办法》第三十五条来看,使用水资源必须交纳两种不同性质的费用即水费或水资源费,这两种征收对象是依据不同的取水方式来进行划分的。使用供水工程的水应缴的费用是水费,其他直接从地下、江河、湖泊取水的(未使用供水工程的水)应缴的费用是水资源费。

而省人民政府颁布(60号令)第二条的规定:“凡在本省行政区域直接从地下、江河、湖泊、水工程取水(不含取用矿泉水、地热水、天然卤水)的单位和个人,必须依照本办法交纳水资源费。”这一规定,将征收水资源费的范围进行了扩大即将直接从地下、江河、湖泊取水的应交纳水资源费扩大到了直接从地下、江河、湖泊、水工程取水的应缴的费用是水资源费。“换而言之,在本案中,根据《中华人民共和国水法》第三十四、《江西省实施<水法>办法》第三十五条的规定,县自来水公司并非直接从地下、江河、湖泊取水,而是从某水库(即水工程)取水,已向某水库交纳了水费,是不用另外再向市水利局交纳水资源费的。而如果根据省人民政府颁布(60号令)第二条的规定,则还应当向市水利局交纳水资源费的。

这么一来,本案的审理就变成了《中华人民共和国水法》(全国人大常委会通过的法律)、《江西省实施<水法>办法》(省人大常委会通过的地方法规》与省人民政府颁布(60号令)(地方行政规章)规定不一致,答主应如何解决的问题。我只是基层法院的一个小小行政庭长,当上行政庭上也才几个月,之前也没有在行政庭干过一天,本来头脑一热正准备象洛阳市中级法院的李慧娟法官审理的河南种子案一样,判决认定省政府60号令(规章)第二条无效,因为与《中华人民共和国水法》(全国人大常委会通过的法律)、《江西省实施<水法>办法》(省人大常委会通过的地方法规》相抵触,撤销市水利局的缴交决定书。

正在答主焦头烂额之际,2000年3月15日,全国人大通过了《中华人民共和国立法法》,2000年7月1日起施行。该法第八十七条规定”法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销:(一)超载权限的;(二)下位法违反上位法的;(三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;(五)违背法定程序的。该法第八十八条规定了有权改变或者撤销的机关,但这个机关显然不包括人民法院在内。答主看到《立法法》这两条规定后,冷汗直流,暗自叫声“惭愧”,要不是还爱学习,差点要犯下大错误了。

那这个案件该怎么解决呢?答主仔细研究了 《中华人民共和国行政诉讼法》,第五十二条第一款是这样规定的:”人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件“;第五十三条规定:”人民法院审理行政案件,参照国务院、委根据法律和行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。 人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定发布的规章不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。“

这两条规定的大意是人民法院审理行政案件适用法律规定,参照规章。当人民法院认为人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定发布的规章不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。但是,这两条规定并没有解决当省政府60号令(行政规章)与《中华人民共和国立法法》(上位法)、《江西省实施<水法>办法》(省人大常委会通过的地方法规》规定不一致时,处理的程序是怎样的,也没有人能给我一个正确的答案。

但是,我记得国外法学家说“任何法律秩序都不能容忍有责任的审判员拒绝审判,因为这种拒绝将使未解决的冲突变成公开的对抗”,这就是西方社会的一句法谚:“法官不能拒绝裁判。”那时,也不象现在遇到难题可以找《百度》、《知乎》,市中级法院也没有这样的类似案件可以借鉴。为了裁判,我只能自己寻找相关法律规定摸索前行。

于是答主又回到《中华人民共和国行政诉讼法》来寻找自己需要的答案,该法第五十二条第一款规定,”人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件“。那么在这个案件中,我就直接适用《中华人民共和国水法》第三十四条(法律)、《江西省实施<水法>办法》第三十五条(地方性法规)作为自己的判决依据就得了,至于省政府60号令(行政规章)咱就不管他了。

2000年8月14日,答主对此案作出了一审判决:县自来水公司并未直接从地下水取水也未直接从江河、湖泊取水,该公司系从供水工程某水库取水,并向供水工程单位某水库交纳了水费,市水利局向县自来水公司征收水资源费没有法律、法规依据,判决撤销市水利局缴交行政规费决定书。

一审法院作出后,虽然县人大、市人大、省人大都没有意见,但是市水利局向市中级法院提起了上诉,理由还是认为县自来水公司根据省政府颁布(60号令)的规定,县自来水公司从水工程某水库取水,必须依照本办法交纳水资源费,并没有提出什么新的东西。

市中级法院的二审判决却出人意料。市中级法院审理认为:县自来水公司的取水行为是利用了某水库这一水工程拦蓄天然河道之水,从而达到直接取用江河之水的目的((意即县自来水公司是直接从江河取水)。县自来水公司向某水库交纳的是水费,该费用中不包括水资源费,市水利局向县自来水公司征收水资源费正确。故此,市中级法院二审撤销了一审判决,维护了市水利局的缴交决定。

二审判决生效了,但是本案的影响并没有消除。答主后来还写了一篇调研文章,分析此案的两种观点。当然,答主还是要讲纪律的,在这篇调研文章里,答主支持是二审观点,这样与上级法院就保持了一致(可惜时隔二十多年这篇调研文章找不到了)。

最后,答主要告诉大家的是,大约在一年后,江西省政府终于修改了60号令中关于向水工程取水也要交纳水资源费的决定。

答主想起了18世纪法国法学家孟德斯鸠,在其名著《论法的精神》中也讲到:“法律明确时,法官遵循法律;法律不明确时,法官则探求法律的精神。

在那个年代行政诉讼的法官的确不容易,答主也以此文向洛阳中院的两个受委曲的同行敬礼了!

现在强调依法治国,行政诉讼的大环境比过去有了一个质的变化,行政机关执法水平也在不断提高。基层法院行政庭现在大都与环境资源庭合并,实行“三合一”(即行政、民事、刑诉环境资源案件都由这一个庭负责审理)、或者“二合一”(即民事、刑事环境资源案件都由这一个庭负责)。答主这里给出的信号就是:在新时代,中国正迈步走上绿色发展之路,生态文明建设已成新发展理念。基层人民法院的行政庭开始同时承担行政诉讼与环资审判的双重职能,为建设美丽中国提供最优质的司法服务。


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看到这个问题,学过法律并对我国司法实践状况有所了解的人应该都会想起2003年,不是因为“非典”,而是因为一个被称为“河南种子案”的案件。

“河南种子案”是一个比较神奇的案件。作为一个民事案件,它在“宪法课”上的出镜率却远远超过了“民法课”。

案件的主角不是任何一方当事人,而是一个年仅30岁的法官。

这位法官叫李慧娟,当时是河南省洛阳市中级人民法院的法官,那个时候叫助理审判员。

事件的基本经过是这样的:

2003年初,李法官收了一件案子。案情并不复杂,甲公司委托乙公司为其培育种子,乙公司在完成培育后没有按照约定将种子出售给甲公司,甲公司自然不同意,于是提起诉讼。乙公司违约,是不言自明的,关键在于如何确定违约之后的责任承担问题。具体说,就是应当按照什么标准确定乙公司的赔偿数额问题。根据当事人的诉辩主张,关于损失这部分有两种不同的计算方法:一种是按照政府指导价计算;另一种是按照市场价计算。两种不同的就算方法得出来的结果差距较大。麻烦的是这两种方法都有一定的法律依据,按照政府指导价计算的依据主要是河南省人大常委会制定的《河南省农作物种子管理条例》,而按照市场价计算的方式则主要是依据全国人大常委会制定的《中华人民共和国种子法》的相关立法精神。

简单说,就是在这个案子中,全国人大常委会制定的法律和省级人大常委会制定的地方性法规“打架”了。其实,对于这样的冲突,法学院大一新生所具备的知识应该是能解决的,法理学上的一个基本的法律适用原则就是下位法与上位法相冲突的,适用上位法。那面对这两个法律文件的冲突,结论当然是不言自明的,自然应当适用作为上位法的《种子法》了。

李法官也是这么想的,因为她的知识水平明显的要超越一般的大一学生的,据说他是法学硕士,虽然是刑法学的硕士,但基本的法理知识肯定是没问题的。

所以,这个案子看上去没有什么疑难复杂的。于是判决就这样出来了。

判决出来了,问题也就跟着来了。不是小问题,而是大问题。出问题的是判决里的一句话:“《种子法》实施后,玉米种子的价格已由市场调节,《河南省农作物种子管理条理》作为法律阶位较低的地方性法规,其与《种子法》相冲突的条(款)自然无效”。

这其实只是一个简单的法理判断,但在当时的司法实践中却无疑是平地惊雷。

一个中级法院的法官在她的判决书中否定了省级人大常委会制定的法规。

省级人大常委会肯定不干了。

先是洛阳是人大就此问题向河南省人大进行请示。

河南省人大对此问题进行了回复。在回复中,省人大明确表示其制定的《种子条例》中的相关条款与《种子法》不相冲突,应当继续适用。同时,省人大明确表示,李法官在民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效,这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重违法行为。

一个被国家法律赋予审判权的国家公职人员,被一个被国家法律赋予部分立法权的地方权力机构认为是严重违法。这确实是一个很严重的事情。

虽然都有国家法律加持,但个人和组织之间、强权和弱权之间的差距在这个时候还是毫无疑义的显现了出来。

河南省人大不仅在形式上宣告了李法官的“严重违法”行为,还进一步采取了实质性的应对举措。河南省人大常委办公厅下发《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》,要求河南省高院对洛阳市中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理,对直接责任人和主管领导依法作出处理”。河南高院对于如此严厉措辞的通报自然是高度重视,于是很快洛阳市中院党组根据河南省人大和省高院的要求作出决定,拟撤销判决书签发人、时任洛阳中院民事审判庭副庭长的赵广云的副庭长职务和承办案件的李法官的审判长职务,并免去李法官的助理审判员职务。

好在,这个事情并没有随着这样的处理结果出炉就归于沉寂了,反而在理论界引发了巨大的反响和讨论。

具体讨论的过程就不再赘述了。总之,结论就是李法官做的没错。

随着理论界的支持,实践操作的层面也开始向着有利于李法官的方向发展。

这个案子在李法官判决以后上诉到了河南省高院。

河南省高院不愧是高层级的法院,体现出了其应有的智慧和水平。

一个请示,直接把球踢到了最高法院。

最终,最高法院对这个问题做出了答复,一个比河南高院具有更高智慧的答复。

在这个《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》中,最高院明确表态:“人民法院在审理案件过程中,认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致,应当适用法律、行政法规的相关规定。”

从这个答复看,这个案子似乎可以盖棺定论了。

但其实这个答复回避了这个案子背后反映出来的真实的问题。因为这个答复的内容不过是对于一个基本法理和立法法明文规定的再宣示而已,有它或者没有它都不会影响这个问题的结论。

真正有争议的问题是,法官能不能在判决中宣示下位法因违反上位法而无效。

具有最高智慧的最高法院对这个问题没有态度。

其实,没有态度也是态度。

所以在此之后几乎没有法官会在一个判决书中写上某某下位法因违反上位法而无效。

那如果真的有冲突怎么办?

最高法院不是已经给出了智慧解决方案了嘛!

选你该用的;写你该用的。

不该用的,就当没看见。

这不是解决问题的最好办法,但是这是法官的无奈选择。

最后说一句,在这个事情过去之后,李慧娟法官后来的情况很少再出现在公众舆论之中了。据从网上查找的消息看,在2014年4月《法治周末》的一篇报道中,李慧娟当时是担任河南省高级人民法院审监庭的法官。循着这个线索我又去裁判文书网上找了找,确实找到了很多河南高院署名李慧娟的再审文书。

还有那个被撤职的副庭长赵广云。我也去查了查,从洛阳中院2017年的一份人员名单上看,赵法官应该还在洛阳中院当法官。




  

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