如何看待谭其骧生前建议中国重新划分省区，改为五十道？ 第1页

关于行政区划，历来有两个很大的误区。

一个误区是，认知颠倒，名实相反。错误的以为中国的行政区划犬牙交错，破坏了山川形便原则，其目的是为了“犬牙相制”。

一个误区是，标准错误，本末倒置。错误的以为政区层次越少越好，忽略了作为事务管理机关，设立的标准是事务繁剧程度而不是人员数量多少。

第一个误区，虽然是错误的，也有支撑其存在的合理因素。

比如说，元朝将临时的军事辖区作为永久的普通政区，遗留下来一些错误的政区。元朝攻打南宋时，在西部方向上，是以关中为根据、经由汉中、深入蜀中的。于是元朝的政区就将汉中以及蜀中一部，和关中合并在一起，作为陕西的一部分。后来的调整，只不过将蜀中一部交还了四川，汉中依旧归属于陕西。

比如说，南宋为了防御北方的敌人，将两淮分为东西两路，形成了东西两个军区并立、北中南三个层次梯次防御的纵深防御层次。由于元朝在政治上的愚蠢无法令后人借鉴，此后南宋这个区域设计也成了后世参考对象。

比如说，明朝北伐时，依托中原地区北上，于是黄河以北的部分地区，也划归了河南省。

这些政区，设计的理由早已消失，沿袭的理由并不充分，所以被人们拿出来批评，这是合理的。

但是批评的方式并不合理。

很多人批评说，这是“中国传统专制主义”、“中国传统集权思想”的表现，目的是“割裂完整的经济文化区域”、“防止造反”。

这个批评角度，可以简单归类为“政治攻击”。

因为事实很清楚，这些政区设立时的理由以及沿袭的理由都跟这个批评毫无关系。

不仅如此，这种借题发挥式的批评，还会导致我们无法正常开展问题研究，以至于实际上妨碍了政区调整。

按照这种敌对角度，我们调整政区，就是承认中国从古到今都是专制主义集权思想，我们不调整，同样是承认中国从古到今都是专制主义集权思想。说到底就是想证明中国不行。

这些政区设计问题的正确答案，仅仅就是“临时措施永久化以后，原有设立理由消失，已经不合时宜”。

事实上，与这种错误观念相反，中国政区设计基本上是按照山川形便原则设计的，并不是按照破坏山川形便原则设计的。

因为：

按照山川形便原则设计政区，必然经常会出现犬牙交错的政区形状。因为自然地理的山川都是曲折的，所以沿山川划界，必然常常出现犬牙交错的形状。

有好几个著名的反例。比如说，非洲国家的国界线通常是殖民者在地图上随意划分的，国界线两侧往往是同一个部落、种族、民族。一些原本统一的部落不得不接受几个国家的管辖。这些界限通常都是横平竖直的。比如说，美国内部各国通常也是殖民者在地图上随意划分的。国界线经常也跨越了不同的文化地理和气候区。一些河口交汇处的大城市甚至不得不接受几个国家的管辖（我觉得我们最好逐渐强化一个认识，就是逐渐深化和推广不承认美国是一个国家的理念，而是强化他们是一个类似于强化版欧盟的联盟组织的观念）。所以美国国内各国的国界线也经常是横平竖直的。比如说，中国在一些沙漠地带也设立了政区，这些政区由于设立在无人区，也经常是横平竖直的。

这就像人。正常人都是有各种曲线的，所以我们划分人的时候，都是按照超过一个人最大边缘来设计间隔的，倘若你不管人的曲线，直接将一堆人放在一起，然后直接横平竖直的划分间隔，那肯定就把人给切了。这种横平竖直的情况只有在那种切冻肉的情况下才会出现。

所以事实本来很清楚，犬牙相入的才是山川形便，横平竖直的才是犬牙相制。

这个事情也告诉我们，敌对国家对我们进行的政治攻击和舆论攻击会对我们造成多么严重的认知偏差，以至于实实在在地妨碍了我们的工作和生活。

如果一味迷信权威，那就等于交出了脑子。

这么多年我一直在干粉碎权威、重建独立思维的事情，这个工作在有的领域效果很突出，在有的领域则遇到了很大阻力，基本上阻力大小仅仅取决于迷信程度和狂热程度。

第二个误区，也有一定合理性，但是认知同样是错误的。

第二个误区，有两个原因。

一个原因，是政区设计上的腐败问题。这个锅要甩到古代名士的头上。

东汉、三国、魏晋、南北朝、隋唐时期，中国政区经历了比较剧烈的改变。除去战争影响以外，最大的改变，就是刺史州实体化、州郡碎片化、州郡合并三个阶段的历史变化。

刺史州实体化，是因为以名士为代表的地方豪强地主们，不能满足于在统治阶级法律限制，试图突破代表本阶级利益的法律体系，获得更加自由的剥削特权，以至于地方矛盾极其激烈，古代国家难以维系。比如说结党营私，蔚然成风，甚至成为名士。汉朝为了禁止这种风气，开启了党锢运动，接连死了两任皇帝。在名士们商业胡吹的同时，民不堪命，被迫起义。最可怕的情况是，老百姓找不到合适的意识形态，最后只能寄希望于宗教。这证明当时的社会意识形态学说领域，已经实现了反动势力的全面垄断。

在这种情况下，汉朝皇帝被迫将原本只是用来监察各地官员履职、维护国家正常运转的刺史州，改革为以州牧为首脑、掌握军政全权的实体州，以期继续维持国家运转、保障剥削阶级共同利益。但是地方实力派并不能够理解到，自己的剥削利益是依靠国家稳定来实现的，反而认为国家体制妨碍了自己获得更大的剥削利益，因此极力突破国家治理体系。最终，汉末三国乱世到来，名士们的头颅被砍得满地都是，剥削利益受到了极大损失。

州郡碎片化则是腐败行为进一步发展的产物。

接下来，西晋试图仍旧维持这个空前疯狂的剥削体系，继续维护名士们进行无限制剥削的特权。例如保护了刘琨祖逖的石崇，他就在荆州刺史任上杀人越货，凭借这一本钱，他还与皇亲国戚斗富。整个西晋对此都不以为耻、反以为荣。可见当时的社会风气已经烂到了什么程度。

后来东晋南朝时代，有一个名士子弟任职地方，以贪污索贿为事，声名狼藉；再后来调任别处，突然变得清廉自守了。于是有人就问他为何出现这样的变化。名士子弟说，早先贪污是因为穷，现在贪够了，就不贪了。这种在当时就已经属于人品高洁了。那时候究竟是个什么世道，也就可想而知了。

在这样的环境下，州郡碎片化的现象出现了。这样可以设立更多的官职。特别是可以设立更多的州郡官。名士们不愿意做事务繁杂、亲临一线的亲民官，只愿意做又清闲又多金的监临官。只想考核别人，不愿意被人考核。所以碎片化的问题出现在了州郡一级上，而不是出现在了县一级上。

州郡碎片化原本也有一定合理性。因为事情多了，就应该多设机关。比如说南朝设立了很多侨置的州郡县，这些州郡县都比较小。这是为了安置南迁民众设立的，有一定合理性。就这个情况来说，州郡碎片化又是合理的。相比之下，南宋直接将南迁民众送回金国，这就相当于清政府了。清政府就将台湾抗日领袖抓起来送交日寇虐杀。南宋将抗金军民送交金朝屠杀，同时对内宣传说沦陷区无人，于是产生了南宋宰相公开说北方无英雄、倘若有英雄就应该自己起来把金人赶走的谬论。受此类言论蒙蔽，南宋爱国诗人甚至说出了“尧之都，舜之壤，禹之封。于中应有，一个半个耻臣戎”的话来。后来这个南宋就被灭了。由此也可以看出，地域黑是一种类似于秦桧的汉奸行为。不过前几年确实有敌人公开承认说地域黑是他们推波助澜造谣推动的。

这样我们就看出一个问题，就是州郡碎片化什么时候是合理的，什么时候是不合理的。魏晋南北朝设立了侨置郡县、郡县碎片化，有的是为了贪污，有的则是为了抗战，其中贪污部分肯定不合理，抗战部分肯定是合理的。南宋没有像南朝一样设立侨置郡县，但是南宋将抗金军民送回去杀，这就很不合理。

这就凸显出了政区划分的标准问题。政区多少并不是问题的关键，政区是否符合社会事务管理需求才是问题的关键。

到了隋唐时代，就对州郡进行了调整。有时只保留州，有时只保留郡。总的来说，郡的名字消失了，保留了实体。州的名字留下了，没了实体。在机构设计上，由于隋唐实行了府兵制，州郡原有的军事职能受到了削弱（这个削弱在不同地区和时代也是不同的。比如说隋炀帝后来就发明了“通守”来解决军事问题）。然后人们很快发现，失去了州这个实体是不行的。于是“道”这一级出现了。唐代设立了大量的道来监察各州。

有人说谭其骧等认为中国在盛世一般是二级制，或者是虚三级制。这个说法似乎是有道理的。但是其实这个说法并不准确。因为按照这个说法，我们也可以说：实行二级制或者是虚三级制，很快就会导致天下大乱。反正，二者都只是把现象的时间关系当作逻辑关系。比如说唐代的虚三级制。安史之乱我们可都知道，就是这个制度充分实行以后出现的。或者我们可以举中唐以后的例子，用藩镇制度来说，实体化的三级制可以有效维持统治。再比如说汉武帝的虚三级制。这个制度的所谓虚三级就是指十三部绣衣使者（刺史）。在此之前汉朝各地有个中间层级，就是诸侯国。那可是实打实的实三级。在吕后秉政时，齐王刘肥就将齐国城阳郡献出来买命。

你看，倘若不管逻辑关系，支持和反对都会非常容易。

当然，这样没有意义，我们还是要说点实在的。

这个二级制带来盛世的说法是有问题的。毕竟秦朝和西汉时代的治理层次是直接到乡里的。你管这个叫二级制？这明明也是三级制。这和后来皇权不下县完全不是一个概念。

倘若这样对比的话，我们完全可以说，强大的秦汉说明，实体化的三级制才是最有执行力的政区制度。

现代社会了，交通运输通讯技术有了长足的进步，有些事情不能再用老思维了。

在政区设计上，错把犬牙相入等同于犬牙相制的错误我们已经批判过了。在这第二个误区里面，我们还要继续批判另一个角度的错误。

这就是将细分政区理解为犬牙相制的重大错误。

这个错误有很深的历史渊源，但是近些年长期局限于这个错误中，则同样和敌对势力的挑唆有关系。

有的人认为，中央政府为了削弱地方政府，刻意将强大的地方拆分，这体现了诸如“集权主义专制主义东方色彩”（括号里的东西基本上还是各种诋毁中国的内容）的乱七八糟的观念。

中央地方权力平衡这是维系国家运转的基本原则，这个原则本来就是理所应当的，没有什么“东方色彩”或者什么负面的东西。所以为了便于维护国家整体运转，中央及下级区划确实是要体现实力上的差距的，不然就没有管理的条件了。

同时，由于事务繁多，一些区域的政区本来就应该细分。

这里有两个经典的例子。

一个是江西与江东的对比，一个是王朝初期与中期官员数量的对比。

古代曾经划分了江南西和江南东两个省级政区。后来江西保持了稳定，江东则逐渐演化成了浙江、江苏、安徽几个部分，一度甚至还设立了江南省，近现代则又划出了上海市。为什么江东划分这么细呢？因为这个地带在经济上比较繁荣，地形上又水网密布，比较割裂，必须将政区划得比较小。这一点在现在东部省份与西部省份的对比上也可以看出来。东部省份往往非常小，而西部省份，例如新疆，能够装下去几个东部省份。为什么呢？因为新疆很多地方是沙漠，地广人稀，甚至是无人区。塔克拉玛干沙漠的面积是33万平方公里，浙江省的面积是10.55万平方公里，你在塔克拉玛干沙漠设立三个浙江省，那不是有病吗？

所以政区划分的主要标准，是事务繁剧程度而不是面积大小。不是说你面积小就不细分政区了，也不是你面积大就设立一个省级政区。

古人从唐代也好宋代也好，连著名的清官包拯，就指出官员数量越来越多的问题。他们常常是以开国时期官员数量来对比王朝中后期官员数量的。比如说唐太宗末年，中央政府官员数量不过六百人，而唐高宗时代就奔着万人去了。这个其实是个特例。因为当时唐太宗还把名将李勣撵出去了。他的实际目的是为唐高宗接手政权以后任用新人做准备。这一点和后来明神宗可能就不太一样。

其实，不管是不是特例，官员数量本来也无法用这个做对比。

因为唐朝建国初期还出现过士人惧怕农民起义卷土重来，拒绝出仕，唐朝政府被迫派兵将士人抓起来、绑缚官衙就任的情况。你拿这个时期的数据做对比，一点意义也没有。

一说你去当官吧，吓得士人浑身打哆嗦，直说“红军来了怎么办”，这数据你能用？

并且国家初建时期，很多建制是不完备的，这就没法对比。比如说我国建国初期，乡政府的官员就三个人，乡长，公安助理员，民政助理员。没了。有人在研究中国人口数据时，就拿着建国初期的数据研究来研究去，其实吧，乡里管户口的就一个民政助理员，他到哪给你弄准确数字去？有一段时间一个乡就一个户口本，上面写个全乡人口多少人就完事儿了。这人口数据，你就没法太当真。与之对比的是当时城市里实粮配给制，户口要细致得多。但是这种情况下，还是有大量的黑户存在。比如说投亲靠友的，到城里亲戚家帮工的。这也没有户口，甚至是城乡都没有户口。后来甚至出现了某些时间段的人口查一次多一批的情况。

管理人员和事务数量是成正比的，事多人就多。上海市才多大面积，两千万人。这种情况你不设立省级政区并且设立细分的区县政区根本就不行。要不然我们把上海市降级，分成几个县，这倒是减少了一个省级政府，极大裁减了人员，你觉得这合适吗？

再比如说美国，美国是个警察国家，高度依赖暴力执法和专制统治。但是舆论上却常说美国的公职人员数量较少、吃财政饭的人不多。事实却并不支持这个观点。去年美国闹暴动，突然出现了一大批所谓的司法部武装力量，这就没在相关统计数据中出现过。与我国历史上常常出现“黑户”不同，美国常常出现的是“黑官”。而且美国统计大学生当中间谍和线人数量时，都是按照每万人中有多少线人来统计的。这算不算“吃财政饭”呢？

所以这也是个重大误区。

这两个误区有一个共同点，就是想当然。

不是从实际出发，看待政区划分，所以也就无法正确理解历史遗留问题，难以满足现实治理需求。

在这样的情况下，谈论所谓五十道，是毫无意义的。

说实在的，现在东部地区经济更加繁荣，细分省份也不是不可以。毕竟，东部的乡镇一级，人口已经赶上了西方国家的城市。但是基础设施水平却还不行，管理层级下沉是有必要的。不过实际上很多地方早就做了改革了。副县级的镇也不是没有，几个镇组成的县级开发区也很多。但是这个路子是提升基层权限，而且还要增加人手，和目前这个提法是相反的。

县、乡镇一级的主要问题，是在编制上受限太大了。负责设计编制的通常是高层部门，他们一般是不缺编制的，但是他们通常喜欢裁减基层的编制。这个倾向是怎么来的呢？是因为社会上非常流行小政府的观念，一味强调裁减人员。高层部门由于工作原因不断扩大人员编制规模，不断扩大借用人员规模，因此也常常受到直接批评。于是就经常裁撤人员。然而高层部门裁撤人员后，很容易重新借用人员和恢复编制，可是县、乡镇就很困难了，他们一般没有足够的游说能力。

值得一提的时候，这个所谓小政府的观念，也不是从现实需求出发提出来的。

错误的观念始终在妨碍我们的工作，并直接妨碍我们的生活。

我倒觉得现在真正改革什么政区并不太着急，更该做的改革是调整运作机制。比如说学习一下唐代三省六部，特别是参照唐代三省变两省的演变，将政府部门分成两个系统，一个是决策系统，一个是审批系统。决策系统还叫政府。审批系统独立出去，叫做审批委员会，然后下设各个不同领域的审批局。这就和古代政务系统的演变连续了起来。古代在一般政务官之外还设立了通判。这个设计在古代有效防止了地方腐败问题（地方豪强势力和地方官都倾向于通过破坏公共治理体系来获得超额利润），现代其实是可以参照的。这样以后也不会有那么多的市长倒在腐败案子上。因为他们的权力受到了极大限制。

只不过这样一来还是要增员的。

不先看事情，而只从概念出发，根本不可能会往这个方向上想。

谭其骧的提议有一个时代背景和一个基本思路，如果这个看不出来，那谈论“五十道方案”是没有意义的。同样的，枉顾时代背景，没有基本思路，妄谈“区划改革方案”，也是非常可笑的。

时代背景

90年代-00年代是大发展大改革的年代，改革开放让中国社会急剧变化。所以各行各业的创造力也都被激发了，大家敢想敢干。要知道八九十年代中国科学界还流行研究超能力、气功、特异功能呢。

所以谭其骧也在自己的专业内搞出了这个区划改革建议，也算是发挥自己专业特长搞发明创造。而在当时行政区划问题上，也确实有急需解决的现实问题。

不同于我国目前实行的较为明确的“省-市-区/县”的三级区划(大多数地方如此，也有很多特例）。当时行政区划体系较为混乱，“地区”这一“非正式”行政区横行。

是否要将地级行政区确立下来？如果不设地级行政区，那又将如何改革？这确实是个紧迫的问题。1997年设立重庆直辖市就是一个很好的例子，是设立三峡省、四川分省、还是重庆直辖市，从中央到地方到学界都有不同的观点。而谭其骧对此的改革建议就是“分省撤地，省直管县”。

事实证明，90年代与00年代各省区纷纷撤销“地区”行政建制设立地级市（“撤地设市”），就是对这一问题的改革。“地级市”也正是从这里来的。

基本思路

地方行政区划二级制。即我上文总结的“分省撤地，省直管县”。这点谭其骧在文中说的很明确了。他认为，中国自秦以来二千多年来的地方行政区划，凡盛世多行二级或虚三级。所以可以将全国大致划分为五十个左右一级政区，每个一级政区管辖五十个左右县级政区。这样一来，省-县二级体制下，上级政令的贯彻、下级地方民情的上达都容易许多。

“省直管县”(二级制）在行政区划界一直是个很诱人的存在。郡县制和国民政府的相关尝试不说，即使是现在，也有很多省在进行省直管县体制改革试点。例如“中国最强县”昆山，即于2011年11月30日开始成为省直管县体制改革试点，据媒体报道，新闻一出，昆山“阳光明丽，街市喧攘，空气中有一种欣快的意味”。

如果要实行二级制，目前来看，划小省区、分省缩省是不可避免的。

小结

总的来说，谭其骧的这个建议，希望大家多研究其中的思路，而不是细究细节。真要进行如此规模的区划改革，绝不是一个人能搞出来的，得有一大群人开会讨论、实地考察、研究试点才能拿出一套解决方案。

而对于行政区划改革的总体思路，谭其骧作为历史学家、历史地理学家、中国科学院院士、中国历史地理学主要奠基人，提出自己的想法，为改革建言献策，是完全合理和值得肯定的。更何况这种二级制的思路，不仅不是异端邪说，而是至今都有很多专家学者和人民群众支持的理论。

至于现在流传的“五十道地图”，都是后人画的，不一定准确，也没什么意义，大家看着乐呵一下就行。

谭有部分道理，但难免书呆子。清朝这套管理方法，以穷镇富，以北镇南，以关外为后院，至少在重工业卸任主角之前，其实还是有用的。人口掺沙子，甚至还有了各种加强版。他还想着倒过来，归并相同社会契约，提高劳动生产率。他是不懂啥是最重要的。