中国很多事情,毛病就出在总想复古上。
想问题的原则,应该是实事求是,而不是复古。
就算是复古,也有很多古可以选,选择其中一个方案的原因,也只能是现实需求,而不能是单纯觉得好玩。
这个省府县的设想,存在一个重大问题,就是乡镇一级的地位消失了。
国家之下,省市县乡四级,缺一不可。
很多人先验地以为行政层级改革就是减少层级,这是将内部工作流程与管理结构层次搞混了。内部工作流程汇报请示层级太多,显然是不当的。但这是各个相对独立的管理层级内部的问题。在每个管理层级的外部,不宜过分强调这一点。举个例子,军队。军队的管理层级,连一级,很多请示汇报都在连内部解决了。下面虽然有班、排,但是并不完全独立。营,团,师,各自都解决了他们层级内的管理问题,而且直接管理层次不会超过三层。一般来说,到了军一级,反而会在管理中,有意增加对基层连队的了解,属于增加了一个不直接管理但是高度关注的附加层级。随着通讯技术的发展,辅助指挥和智能指挥技术平台的发展,将来的指挥深度或许还会进一步下沉。但是那是未来的事情了,不是当前的情况。
还有人搞混了另一件事。一般来说,一个管理层级,一般直接管理的也就是三个层级。但是这不等于说整个管理系统只能有三个层级。连百万之众,战必胜,攻必取,需要指挥到士兵个人吗?不需要。需要指挥到什伍吗?不需要。最高指挥官深入什伍接触普通士兵的目的,是了解军心军情,但并不是要对他们进行直接管理。很多人却以为要将整个体系的管理层级压缩到三个层级。这是把问题弄混了。
这两种认识错误都极度普遍。自古以来,古人就在这些方面做过很多试验。
比如说一开始的时候,秦朝设置了三十六郡。郡的规模大于现在的市,小于现在的省,马马虎虎,可以当作省级政区对待。其下则是县、乡、亭、里。管理层级从中央到地方共有六级。
但是很多人简单理解为中央、郡、县三级。
这个理解是去掉了县以下的层级不做考虑。后来所谓的皇权不下县,与官吏分途结合在一起,极大削弱了基层管理。清朝对此倒是做了一定改革,方法是将驻军下沉到镇,用军事占领的办法压迫基层。这种行为和小鬼子在村子里修炮楼、美国人在城市里修吊桥属于一个性质,没办法学。
现在我国的管理层级里面,村一级实行村民自治,也算进去,就是中央、省、市、县、乡、村,也是六级。基层减了一级,中层加了一级。为什么减了一级呢?因为亭这一级很早就已经没有了。隋唐以后基本上都是乡村两级,以村一级的里坊制为基础。所以这也不是现代瞎改,而是古人早就改了。甚至有人说亭一级本身就是治安层级。当然,反正已经没了,这已经不重要了。在县以上的层级,也不是现代改的。举个外国的例子。朝鲜半岛采取了类似于我国的区划体系,搞的是道、郡、邑、里的体系。其中的邑相当于镇,里相当于村。如果只考虑县以上,朝鲜半岛只有道、郡两级。朝鲜半岛的大小相当于我国一省,那么平移过来,县以上也就是省、市、县三级,和我们现在没什么区别。有人会说朝鲜半岛受我国古代影响,不太相信。这是觉得朝鲜半岛没有能力根据自己的现实条件调整区划层级吗?不要直接怀疑别人的理性,除非你有证据证明他们真疯了。我觉得在行政区划这方面,还没有证据可以证明朝鲜半岛丧失了理性。此外,法国的层级,是大区、省、市镇。看起来似乎比我们少。但是实际情况是,法国的大区面积和我国一个地市差不多大。从面积角度来说,法国的大区、省都接近于我国的地级市规模,真正合并的更接近于县和乡镇的层级。也就是说,法国实际上的做法,是扩权强镇,然后提升其上管理层级的高度,使之更具有竞争力。而不是说像很多人说的一样,取消层次较高、争取政策能力更强的市,保留相对省来说能力更差的县。法国的面积相当于中国的河北河南山东加一块,如果像我国一样直接区分为三个大省,就会出现中央指挥不动地方的问题。当年的国民党台湾当局之所以会丢失政权,一个区划上的因素,就是这群蠢蛋不知道将手底下的台湾岛区分成多个政区,导致台湾一省独大,反噬了他们的伪“中央政府”。总有人吹两蒋父子的能力,就这?这有什么能力可吹的。废物。后来干掉台湾省、将台湾分治,这活儿是台独分子李登辉和民进党一起干成的。你看民进党就比国民党强多了,民进党能上台,不是没有一点能力基础的。反过来再看两蒋,除了会搞武力镇压,啥都不会。真正是三四流的货色。也就是生了一副好皮囊,能够做到不要脸,去干点刺杀、收买、勾勾搭搭的事情,要不是搭上了政治野心极大的宋美龄,他有什么啊。所以说啊,捐精致富蒋介石,床上反美武士道,堪称东亚范围内不要脸行业的绝代双骄。都跟他们学,早完蛋了。
所以说,国外的管理层级也不像某些人想的那样。
在我国历史上,县以下的层级变动,早就保持了稳定。县以上的层级,在我国三级管理也是早已有之的传统。
秦朝的事情说过了,到了汉代,开始设立州部。一开始,州部只是监察区。后来逐渐实体化。东汉时期甚至两度设立掌握军政全权的州牧。这个时候,就是朝廷、州、郡、县、乡、亭、里七级。不谈县以下,不谈国家层面,就是州、郡、县三级,层级和现在一样。
后来到了隋唐时代,亭一级基本消失,直接是里坊。层级也就是现在的村。州郡两级已经合并,等同于郡(并且反复互换过名称)。在这个时候,唐朝设置了道,相当于原来的州部。后来由于节度使的问题,区划几乎变成了按照节镇划分的状态,一个节镇兼管几州。这个道的区划在宋朝变成了路,并且变得更加复杂。转运使路、安抚使路各不相同。总的来说,层级最稳定的,是州、县、乡、村。州的层次已经开始比较灵活了,省一级干脆来回变。唐宋的层级,实际上也是道/路、州/郡、县三级。
元明清开始设省。主要取代了宋代的路。这样就变成了省、州府、县三级。
可以说,历史上改来改去,一直都是围绕着省市县三级打转转。那么总的来说,现行的国家、省、市、县、乡、村六级体制,在层级上问题不大,不需要在这方面动太多脑筋。
现在真正要调整的,其实是县和省。我国的县管辖人口太多了。从管理密度上来说,超出了相应人员的管理能力范围。人的能力是有极限的,管不了就是管不了。相应的,乡镇一级的权力又太小了,人员也并不充足。目前我国实际执行的改革方式,是扩权强镇。究其实质,就是仿效西方国家,将镇一级按照小城市来建设。这样说起来的话,较为最合适的方法,有两个方向。
一个是将市一级的行政层级保留,但是范围收缩到几个县,然后将县一级的层级保留,将范围收缩到几个镇。这样的话,省也要调小一点。但是这样有个弊端,对于中央一级来说,现在三十多个省在数量上已经太大了,如果再增加就更加难以管理了。所以省的数量继续增加是不合适的。
那么还有一个方向,就是直接增强基层实力。保持县的稳定性,然后将乡镇一级扩大,真正设立“镇级市”。一县之内分成三五个镇级市,用增强实力的办法极大加强基层的权力。现在很多乡镇说强也不强说小也不小,跟县的竞争也很乏力,其实很尴尬。不如干脆设立小于现在的县大于现在的镇的行政区划。实力强了,腰杆就硬了。但是同时要防止乡镇管理失控。这就需要在县以上设置强大的地级市,避免了镇级市的盲目扩张。那么就可以将市的范围扩大,相当于现在几个市,使之有足够的能力向省争取政策。这样一来,中央政策在经过省的时候就要安全很多,不至于像历史上经常出现的情况一样,政令很容易在省一级受阻——古代经常废除省级区划的原因之一,就是省一级实力太强,其下的州府没有能力对抗省,导致中央也无法对抗省。很多中央政策在经过省的时候,会过分投向某个不适合的市,反而导致国家要重点发展的市发展不起来。这样的情况下,省、市、县的权力并没有变化,但是由于地级市、镇级市的实力加强了,省、县对阻隔作用就明显削弱了,这样一来,中央的政令就可以更加顺利的通过省,比现在更加有效地接近基层。地级市肯定无法对抗中央的命令,镇级市也肯定无法对抗地级市的命令。能够对抗的只有省一级。那么打通了省一级的障碍,中央政令就可以更加有效的抵达基层。
核心其实就是在每三个管理层级当中,从加强实力入手,强化上下两级,维持中间级,实现基层扩权、确保基层发展。现在只是从权力分配上强行赋予乡镇权力,但是乡镇本身无法对抗县,有权也没用。包邮区和珠江口的乡镇要强很多,但是原因也不是扩权,而是他们本身经济实力就很强。你不扩权他们也很强。所以决定权力的是实力,要扩权强镇,就必须加强乡镇实力。在经济实力不可能短时期内飞跃发展的情况下,最快的办法就是将乡镇捏在一起抱团。这是比直接合村并居更加有效的办法。因为村一级几乎完全不可能对抗县,加强了也没用。加强以后反而会导致村民被村压制,更加不好。所以镇一定要加强,而且一定要从实力上加强。
说到这里,其实现在的省级区划也是应该调整的。
元朝搞行中书省(据说应该是行尚书省),创立了行省制。行省是很明确的中央派出机关,按照字面意思简单解释,就是“出行的中书省”,有点儿街道办事处的意思。这个改革很重要,但是元朝的行省打乱了历史上沿袭已久的同级区划。
元朝按照军事征服的需求设置行省。问题是他们打完以后也不调整恢复。陕西之所以领汉中,就是因为当时元朝南下攻击四川的时候形成了这个形势。事实上当时的陕西甚至还管进了现在的四川。这区划就跟闹着玩一样,临时区划直接变永久。明朝对这些区划进行了调整,去掉了严重不合理的部分,剩下差不多的部分也就没怎么动。陕西确实不用管四川了,但是汉中基本固定了。
现在很多人就讲中国区划的目的是为了防范造反,这话错得很离谱。因为这些区划的实际用途不是为了防范造反,而是为了搞侵略和反侵略。比如说安徽江苏的设计意图,就是形成前中后三个层次的纵深防御以对抗历史上的北方游牧民族。河南的黄河以北部分,就是为了方便北伐元朝。与其说这些设计是为了镇反,不如说这些设计更加有利于对外防御。这是个对外的设计,不是对内的。
搞乱区划以对内镇压的样板,其实是美国政区。横平竖直的美国州界,那才是对内镇压的样板。你想想看,山川地理大多数都是曲折的,你直接套经纬线,肯定要把地理条件割裂。所以美国就很明显,有些州的领地跨越文化氛围完全不一致的山地和平原。这很有可能也埋下了历史上南北战争南方州失败的伏笔。有的城市位于河流的交汇处,地理条件优越,但是恰好边界横平竖直的划进去了……至于说美国在商业区外围搞护城河、设吊桥,这种时刻不忘镇反的心态,国内压根就没有。此外欧洲还有一些界线甚至直接从住户的客厅穿过去。这种情况大概划界的时候压根就没实地踏勘过,直接在地图上一划就完了。
也就是说,犬牙相入的区划才是顺应人文地理的区划,横平竖直的区划才是真正的割裂人文地理搞犬牙相制。
中国省级政区存在的主要问题,不是某些人盲目批评的“犬牙相制”,而是历史遗留问题太多。就像散装江苏一样,内部就是按照北中南分别统计的。实际上他们自己也知道这其实就是三个省捏一块了。但是历史上这个区域是南北拉锯战的关键区域,必须制造纵深。现在军政分离,其实压根不用这样设计了。但是经济上富裕地区和落后地区显然存在着艰难的博弈关系,调整阻力很大。
豫北地区与河南的关系不大,这是当年明朝的北伐遗产。山东的区划范围则是金朝留下的遗产,和北宋区别很大。济南成为省会则是明朝的历史遗产。
中国东部地区的北半部,太行山以东,黄河以北,燕山以南,基本上都属于海河流域。这个流域的行政区划,特别杂乱。
海河流域本质上是太行山以东直到渤海的超级沿海平原,也可以说是一个“超级滩涂”地带。这个区域历史上建立过河北道、河北路。到了明清,则分化为直隶、河南、山东、北京四个部分。近代天津兴起,则演变成了河北、河南、山东、北京、天津五个部分。五马分肥,这块地严重缺乏整体规划。
这和包邮区的问题其实差不多。包邮区分成了三个部分,算上安徽是四个。南京固然很尴尬,散装江苏就不尴尬了吗?还好,苏州那么强,也没设直辖市。不然也搞成五马分肥,乐子就大了。
包邮区比海河流域有一个重大地理优势,就是他们有长江贯通,运河、太湖和钱塘江形成的丰富水系沟通了各处交通。肥沃的土地在封建社会时期保证了经济繁荣。中国大陆主要出口桥头堡的位置,则在现代为他们提供了丰富的发展机遇。这些优势掩盖了行政区划的问题。
海河流域就不行了。海河的水运能力本身就差。运河也早已失去意义。北宋时期主动在河北地区制造水塘,造成了严重的水患,出现了大量的盐碱地。建国后才整治完毕。大概是由于河道切割等原因,如今河北的特点就是大量的小县城。不算太大的河北省有170多个县级单位。
京津以北和京津以南,其实应该分别整合。围绕京津展开整合,这样整合以后就接近于现在包邮区的状态了。只是这样牵扯到河南、山东、内蒙,并不好改动。豫北冀中南鲁西北划一起去,石家庄或者邯郸就会强大起来。然而济南的省会很可能就保不住了,需要迁到青州等处。青州在历史上是重镇,现在基本上并入了潍坊。邯郸的地位大概又会想历史上一样提升起来。这样接下来,徐州也就会活跃起来,江苏安徽也会出现变动。接下来长江两岸就可以做进一步的调整了,包邮区整合设立南京直辖市或者干脆搞一个名副其实的江苏省。东部地区马上就理顺了。
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