「地方债」是怎么运转的？ 第1页

今天这个问题突然出现在我的TL上，看了下高票答案都是14年的，这两年地方债发行和管理的机制进行了很大的改革，所以有必要更新下。

一、地方政府债务的前世今生

真正意义上的地方债是指地方政府作为债务主体，向金融机构或资本市场举借形成的债务。这个东西是2014年地方政府债改革之后才有的新事物。在此之前，对地方债更加准确的称呼应当是地方融资平台债务，也就是各类城投债和银行贷款。这些债务包含三个种类，一是地方政府负有偿还责任的债务，二是地方政府负有担保责任的债务，三是地方政府可能承担一定救助责任的债务。这三种债务对财政的压力由大到小依次减轻。至于他们产生的原因和影响，目前的高票答案阐述的比较清楚了，不再赘述。简而言之，是因为分税制改革后地方政府事权财权不匹配产生了资金缺口，而修订前的预算法又不允许地方政府借债，使得地方政府不得不通过其他方式变相举债。而债务的主要用途其实就是用于建设政府所承担的公共服务资金支出。比如城市供水、供电、垃圾处理还包括一些项目建设，比如机场、路桥、甚至包括公园等等公共服务的建设资金。

地方财力不足导致的偿还风险固然是一大风险，但这是建立在债权债务关系清晰的基础上的。在这个前提下，如果债务无法偿还，那就意味政府承担的多项公共服务全部停止，例如供水、供气、供电等等，这对老百姓的日常生活影响可就大了去了。不过我国的政治体制决定了地方政府不存在破产这个概念，因此这种山穷水尽，影响每个人日常生活的的情况目前来看只是一种设想。

更大的、更现实的风险则是道德风险。由于地方政府债的债务主体是融资平台这种暧昧不清的实体，地方政府理论上是可以撒手不管的，也就是说如果地方政府真的还不起了，说这些烂玩意根本不是我借的，是平台公司借的，你别找我，银行真的没有什么办法。如果任由这种情况出现，银行坏账势必大量累积，侵蚀银行资本金，金融系统就会动荡。这种区域性、系统性的风险是我党金融工作的底线，是万不能发生的。因此，为了解决这个事情，中央在14年10月份出台了地方政府债务管理的纲领性文件:国发【2014】43号文。这个文件的主要意思就是以前的你们借债的既成事实我就算是认了，但以后还想这么干那可不行。同时，我们修改了预算法，把举债的权力下放一级到省级政府，这算是在事权和财权的平衡上略微向地方做了点让步。自此以后，理论上，地方债只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方债。

二、目前地方债的情况

目前地方债全部是省级地方政府通过债券市场发行的，而且自主承担偿还责任，这就是所谓的自发自还。这些地方债包括两个用途，一是置换，二是新增。

所谓置换，说白了就是借新还旧。地方政府在2013-14年集中统计上报了一次政府债务的存量数据，这些债务随着时间的推移会逐渐到期，需要还本付息，然而地方政府财力有限，无法完成，那怎么办呢？那就置换呗，通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的解决。不要觉得借新还旧是什么丢人的事，只要政府的信用在，能够持续的进行融资，这条路就是好办法，很多企业不也正是这么做的么。但置换的高明之处在于，将地方政府这个实体从幕后推向台前，用省级政府的信誉显著降低政府的融资成本。以前的地方政府债是融资平台借的，银行和市场对他们的性质有疑虑，有疑虑怎么办，那就提高融资成本，按照企业的标准来办，所以地方政府前些年的融资成本动不动8%，甚至高达10%，要知道国债的成本长期在3%左右。现在地方政府出面来借钱，成本一下子降低了，成本也就3.5%左右，因此地方政府对这项政策简直是谢天谢地。

有人会问，用低息债务去置换高息债务，这不是耍流氓么？有谁这么二会答应啊，答案是，债务的微观主体不同，其实投资者的权力并没有被侵占。举个例子，地方政府的存量债务可能是借给工行的，利率是8%，现在呢，我通过公开的方式向市场融一笔钱，投资者可能是建行、交行，利率只有3%。把借来的钱还给工行，成本还降低了，岂不快哉。不过从宏观上说，银行高息借债给地方政府的时代结束了，利润空间受到了压缩。然而，这比不还钱还是强了百倍。

所谓新增，顾名思义就是地方政府为了建设需要增加的债务，这个债务的数量每年是由财政部下发给地方的，必须严格控制，不得超限。这也是为了降低地方政府的债务风险。

三、后续

地方债目前通过改革已经算是基本走上正轨了，虽然仍然有一些问题，例如流动性问题，发行的市场化问题等等。但是比起以前大规模的不规范举债，还是要好了很多，最重要的，地方债的置换给了地方政府喘息的机会，用时间换来了空间，个人认为是近年来财政改革中比较成功的一项。

想到什么再更~~

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来自2021年底的更新：

倏忽五年时间过去了，这五年里，地方政府债市场发生了不少变化。最近这个回答的关注度似乎比之前稍高了一些，我就借着这个机会稍微更新下。

地方政府债这些年的运行，整体上仍然在上面回答的框架下运行，只不过框架内的各个板块的重要性逐渐发生了变化。上面的回答里，我重点强调了置换债，这是因为在当时的环境下，地方债工作最大的目标是把此前不合规、不合法的债务置换成现行框架下的合规债务。新增部分的债务并不是重点。但是，就像人不能永远活在过去，置换也总有结束的一天。当置换工作结束的时候，地方政府债的新增部分就成了整个工作的重心。

在制度设计之初，新增债务被分成了两部分，一部分叫一般债，其主要用途是满足地方政府日常以及一般功能性支出所需，其还款由地方政府财政收入作为保障。另一部分叫专项债，主要是地方政府为了建设某个具体的项目而筹措的资金，还款的资金来源自然也是项目能产生的现金流。五年前，我曾经认为一般债会成为地方债的主要品种。但事实上，专项债才是地方债的明星，专项债这些年总量快速增长，其余额也在2020年10月超越一般债成为了地方债中的主要品种。这是因为，专项债和建设项目直接对接，其总量的增长天然的有促进经济增长的性质，因此，中央就把专项债的新增额度作为稳增长的重要抓手。从总量上看，2017-2020年，每年的新增专项债的限额分别是8000亿、1.35万亿、2.15万亿和3.75万亿。2021年政府报告提出稳增长压力相对较小，加之需防范地方政府债务风险，因此新增额度略降至3.65万亿。整体看，专项债快速上涨的规模体现了专项债重要性的不断提升。

五年下来，我们回头再看，如何评价地方政府的债务改革？正如这个问题下很多答主担忧的，这项改革有没有问题？当然是有的。首当其冲的就是地方政府的隐形债务问题。由于每年的债务额度被严格限制，地方政府的自由裁量权大大降低，不像以前随便通过城投公司迅速发债。因此，部分地方政府采取了增加隐性债务的方式，典型的包括PPP、违规担保等等。而且越到基层政府，隐性债务的问题往往越多。各地为化解隐性债务也采取了多重手段，包括政策性银行介入、行业整合、债务重组等多重手段。不过我认为最核心的是建立了相关人员终身问责、倒查责任的办法，这使得地方政府隐性债务这个灰犀牛问题虽然长期存在，但却始终没有演化成系统性风险，地方政府债务风险始终不是影响宏观经济运行的核心因素。

改革的好处更是显而易见的。我们从宏观上控制住了地方政府债务快速增长这一灰犀牛。尽管债务总量仍然持续增长，专项债更是快速放量，但我国整体的杠杆率没有超过60%的警戒线，始终是处于相对可控的状态（2020年全国政府债务余额46.55万亿元，按照国家统计局公布的2020年GDP初步核算数101.6万亿元计算，政府债务余额与GDP之比为45.8%，低于国际通行的60%警戒线）。同时，对地方政府债务的严厉管控成为了政府官员头上的达摩克利斯之剑，限制住了地方政府为了稳定经济增长大干快上的冲动，这集中体现在近年来我国基建增速的持续下滑。我们为这一转变承担了经济增速下降的代价。但与此同时，严格的债务限制+房住不炒也让地方政府真正认识到经济增长方式必须发生转变，这为高质量发展提供了重要的财政基础。因此，从目前看，这项改革确实是达到了政策制定时想达到的效果。

最后想说的是，地方政府债务问题是一个动态变化的问题，我们不能说这项改革从目前看是成功的，就认为他以后也会一直成功，也不能因为未来他出现了问题，就反过来否定他在现在的作用。所有的政策乃至人、事、物，都不能脱离当时的具体环境而单独存在。实事求是是我们要永远秉持的第一准则。

Hope this helps~