刑事案件的法律援助该不该全覆盖？ 第1页

很棒的一个问题，涉及改革前沿，不敢妄下结论，但通观本题（及以下诸多答案），关于刑事全覆盖至少仍有较多误区需要澄清。

故此，浅析一二，抛砖引玉。

为了方便问题展开，答案中会适当罗列思考刑事法援是否应当全覆盖所需要的基础信息，因此行文也会略显冗长，但这些基础信息大多是必要的。否则，思而不学，讨论难免歧路亡羊，流于表面（惯例反对 @王瑞恩 ，哈哈，没错，又是我）。

正式展开：

1、什么是「刑事全覆盖」？

「刑事全覆盖」，又称「刑事案件律师辩护全覆盖」，顾名思义，是指一种覆盖所有类型刑事案件的指定律师辩护制度。

回顾历史，在我国，指定律师辩护制度最早由1954年《人民法院组织法》确立，1954年《人民法院组织法》第七条规定：

人民法院认为必要的时候，也可以指定辩护人为他辩护。

这是一种「任意辩护」（即并不强制，由人民法院裁量），也是最早的指定律师辩护制度。

1979年《刑事诉讼法》将聋、哑及未成年人纳入指定律师辩护制度中，明确：

被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。

（第二十七条）

这是我国立法文本中首次出现「应当」（也就是明确要求）指定辩护人的规定。

1996年新修订的《刑事诉讼法》在旧法基础上，增加了「盲人」、「可能被判处死刑」两类「应当指定辩护人」的情况。

被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。 　　
被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。

（第三十四条）

2012年再修订的《刑事诉讼法》又在九六年版本的基础上，增加了「可能被判处无期徒刑」一类「应当指定辩护人」的情况（第三十四条）。

自此，除经济困难申请法律援助外：

• 盲、聋、哑；
• 未成年人；
• 精神病人；
• 可能被判处无期徒刑或死刑。

四种情况均「应当指定辩护人」。

2017年10月9日由最高院、司法部颁布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，《办法》在《刑事诉讼法》的基础上再一次扩展了指定律师辩护的范围，将之扩展到「其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件」。

《办法》在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省（直辖市）试行，在原有《刑诉法》基础上，新增的「其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件」才是「刑事辩护全覆盖」制度的试点内容，也是本题的争议焦点。

小结如图：

二、哪一类人真正受「刑事全覆盖」试点影响？

首先指出，并不是 @王瑞恩 举例的我们耳熟能详的聂树斌案、陈满案、刘忠林案，以上三案中，聂树斌被判处死刑（立即执行），陈满、刘忠林被判处死刑（缓期两年执行），按照现行《刑事诉讼法》，均属于应当指定辩护人（如无辩护人）的情形。

无论是否推行「刑事全覆盖」制度，以上三例（在现有法规下）都应当有律师辩护。

事实上，聂树斌、刘忠林审判定罪均在1996年《刑事诉讼法》修订前（参见上图，1996修订首次加入可能判处死刑应当指定辩护人的规定），陈满在修订后，因此即使只看举例王兄也搞错了，陈满案是有辩护律师的。

以上三例和本题并没有直接联系。

事实上，几乎所有重大恶性案件，因为现行《刑事诉讼法》可能被判处无期徒刑或死刑应当指定辩护人的规定，都与本题我们讨论的「刑事全覆盖」试点无关。

按照《中国法律年鉴》2009、2010、2011年公布的数据，判处5年以上有期徒刑的案件仅占所有案件的15%左右，可能判处死刑、无期徒刑的比例显然更低，换言之，不适用《刑诉法》指定律师制度的刑事案件占绝对多数，这一部分普通案件才是刑事案件的主要组成部分，也是「刑事全覆盖」真正影响的「普通一、二审，审判监督程序（也就是与死刑、无期徒刑无关、量刑较轻的罪名）」案件。

（记住这一点，这很重要，我们继续往下看）

三、「刑事全覆盖」试图解决的问题

2018年，在《办法》试点一年后，《人民检察》刊载中央财经大学郭华、韩笑《刑事案件律师辩护全覆盖的经济学分析》一文。

文中指出，我国长期以来刑事案件律师辩护不普遍、质量不高，主要表现在：

一是刑事案件中律师辩护不普遍且分布不均衡。据统计，2012年刑事诉讼法修改以前，全国刑事案件律师辩护率不足30%，有些省市甚至只有12%。
二是律师辩护率与诉讼程序的复杂程度呈正比。实证研究发现，简易程序中被告人获得律师辩护的机率比普通程序中的被告人低，并呈现出一种诉讼程序越复杂，可能判处的刑法越重，律师辩护率越高的趋势。

从被告人个体的角度说，聘请律师意味着一定的经济支出，因此刑罚越重、程序越复杂，聘请律师就越是「物有所值」，简单程序和轻罪就不那么有必要。

但是在制度设计层面，普通案件数量占绝对比例 ，案件审理越便捷，越需要律师确保司法在追求效率过程中未失却司法公正。简化简单多数和优化复杂少数可以实现最优司法配置，但只有在认罪认罚被告人辩护权得到充分保障的前提下，替代性简化程序的增量使用才有助于实现法律上的帕累托最优。若权利保障缺位，则程序简化可能导致实质真实发现原则向形式真实发现原则退却，甚至导致实质正义与程序正义的双双失落。

一方面，司法资源有限，必须分配足够司法资源到复杂、重大刑事案件中；另一方面，普通刑事案件数量占绝对比例、程序相对简化，需要另一重「保险」来确保其不至因为程序和配给资源的简化而丧失司法正义。

这就是「刑事全覆盖」试图解决的问题。

在这一层理解中，律师辩护是普通案件简化程序不至于丧失司法公正的最后保障，「刑事全覆盖」所指向的普通程序案件律师辩护是司法资源准确配置的前提。

「刑事全覆盖」以律师辩护为保障，使得有限的司法资源得以更多配置于复杂刑事案件中，且又不过分增加普通刑事案件的错案、上诉等额外诉讼成本，获得了功利角度的必要性。

（尽管举例并不恰当，但 @王瑞恩 从经济入手的思路与郭华、韩笑老师是一致的）

四、「刑事全覆盖」仍存在的问题

理想很丰满，现实很骨感（笑），试点一年多时间，「刑事全覆盖」也暴露出许多问题。

具体包括：

（1）部分地区律师资源不足

如前文所述，2012年刑事诉讼法修改以前，全国刑事案件律师辩护率不足30%，全覆盖意味着大量新增的律师辩护工作。

如果这些工作能够均匀地分配给每一位律师，尚且还能承担，但律师资源同样是司法资源的一种，随不同地区、经济发展状况变化极大，区域分配极不均匀，地方供需不完全匹配。

以杭州为例，陈凯（杭州市司法局副局长）、董红民、唐晔旎《刑事案件律师辩护全覆盖的实践和思考——以杭州市为例》一文中指出，尽管杭州全市有6813名社会律师，但分布很不均匀，偏远区县往往只有数十名律师。

例如临安区一个诈骗案件，共有120个被告人，除了自己委托律师的外，还有近百人需要指派律师，而临安全区仅有80余名律师，委实捉襟见肘。

同时，「刑事全覆盖」按规定通过法律援助机构指派律师，在指派律师数量成倍上涨的同时，法律援助机构的工作量必然成倍增加，在不改变现有编制的情况下，人手不足的矛盾亦日益凸显。

如果说法律援助机构增加人手还可以凭「一纸调令」迅速达成，律师地域分布不均恐怕是一个难以解决的长期问题，考虑到题主所问的「该不该」没有限制地域，仅杭州一市都无法解决的分配不均在全国范围内必然更加复杂尖锐。

如果没有一个妥善的处理方案，本题甚至不好问「该不该」，而是要问「能不能」。

（2）经费保障不充分

与法治较发达的国家和地区相比，我国法律援助经费占财政收入比例极低，自1999年至2011年，大致在0.0011%至0.0122%之间，这一比例是日本的十分之一，丹麦的五十分之一、英国、荷兰等国的一百分之一。

（数据及截图表格来源：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，陈永生）

经过在现下法律援助经费支出已经纳入地方政府预算，但相较「刑事全覆盖」增加的巨量案件，现有法律援助经费显然大有不足。

即使是前文提到的杭州市，也困扰于办案补贴远低于市场价的问题，遑论地方财政水平更加落后的中西部地区。

现有预算水平显然不足以推行「刑事全覆盖」，但如果拨出巨资推动「刑事全覆盖」，又会分走本就有限的司法整体财政，统合地方与国家财政后，「刑事全覆盖」是否必然是更经济的方案，仍是一个值得深思的疑问。

（3）法律援助质量层次不齐

答案第一点说到，「刑事全覆盖」是一种覆盖所有类型刑事案件的指定律师辩护制度，既然是指定律师辩护制度，指定律师的弊病「刑事全覆盖」当然也难以避免。

四川大学马静华教授在《指定辩护律师作用之实证研究—以委托辩护为参照》中查阅了D县法院2007、2008年总计456件一审案件案卷，发现无论是会见次数、会见时间、举证频度指标指定辩护均低于委托辩护，且在之后的问卷调查中所有司法人员均一致认为指定辩护效果不如委托辩护。

西南交通大学康黎、郭佳琦《刑事案件律师辩护全覆盖试点研究报告—基于S省C市试点的分析》在质证和辩护意见方面给出了基本一致的结论。

作为普通案件司法公正的「最后一道保障」，如果不能发挥积极作用，那么「刑事全覆盖」就完全丧失了推行的意义。

（4）「刑事全覆盖」其实并非「全覆盖」

「刑事全覆盖」目前仅限于普通案件的审判阶段，因此审前程序（公安侦查阶段和检察院审查起诉阶段）其实并没有被覆盖到，简易程序和速裁程序也仅有值班律师提供「法律帮助」而不是「刑事辩护」，这两处是「刑事全覆盖」未能覆盖的「盲点」。

简易程序方面，「刑事全覆盖」中的指定律师辩护限于普通程序案件，简易、速裁程序仅提供「法律帮助」。

前文已经说明「刑事全覆盖」本身是普通程序的最后一道「保险」，而全部刑事案件中，适用简易程序和速裁程序审理的案件又占大约三分之二，接近三分之二的案件仅有值班律师提供法律帮助，这是否有悖「刑事全覆盖」设置初衷，有待商榷。

依据最高院、最高检等出台的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，值班律师不具有辩护律师的职责和权利，阅卷、调查取证受限，且不能出庭；而现行《刑事诉讼法》取消了适用简易程序案件的刑罚限制，特殊情况下简易程序也有可能产生较高有期徒刑的判决，此时仅由值班律师提供受限、初步、临时的法律帮助是否足够，存有争议。

同时现有《刑事诉讼法》规定，简易程序中，检察院「应当派员出席法庭」，而与之相对的值班律师却「不提供出庭辩护服务」，两造力量是否均衡，也是一个问题。

审前程序介入而言，我国刑事审判无罪率极低，换言之，无罪辩护的大多数工作其实集中在审前争取不诉，从节约司法资源的角度，早期律师介入可以避免无罪案件中的反复审查工作；从权利保护角度，刑事诉讼是包括所有阶段的完整过程，也应当允许援助律师的早期介入。

但，审前程序的展开仍然要考虑到地方律师资源和财政压力问题，目前只能各地方量力而为。

小结：

简单介绍了一下题主所问的「刑事全覆盖」制度，很可惜，答主才疏学浅，确实无法就题主所问给出明确答案，只能浅析一二供参考。

同时必须说明的是，严格说，答案第四点（「刑事全覆盖」仍存在的问题）不全然指向否定「刑事全覆盖」的立场，譬如简易程序、审前程序介入，甚至暗含扩大「刑事全覆盖」的观点，这并非答主的疏忽。

我们必须明确，功利地看，「刑事全覆盖」是否应当推行，本质是一个资源分配问题；有限的资源究竟应当分配给司法系统还是指定律师辩护制度才能更好、更高效地维护司法公正，这是经济角度考察「刑事全覆盖」必要性的核心。

「刑事全覆盖」的扩张也好、改良也罢，都必然涉及追加经费的投入，当这一制度需要填补和追加的投入到达某一程度，指定律师辩护也就未必相较司法系统更具优势了。

从这一点看，我国长期以来法律援助投入占比极低（但也勉强运行并完成了任务）反倒是一个支持建设法律援助制度的论据，需要更深、更多层次介入才能充分保障被告人权利反倒是一个不应当推进「刑事全覆盖」制度的理由，这是财政分配视角下的另一重角度。

以上。

（抱歉又拿 @王瑞恩 开涮啦，逃）

出于好奇，看了一下美国哥伦比亚特区公派辩护服务 2019 财年的预算说明，看看公派辩护律师是如何说服国家给自己拨款的。其中从经济的角度，为刑事案件法律援助的正当性做出了论述。

预算说明提到了一项数据：2016 - 19 年间，哥伦比亚特区为赔偿被错误定罪者，付出了 3900 万美元的代价。注释中提及了一个案例，Santae A. Tribble 案，本案被告因为错误的 DNA 分析结果，被定罪并关押了 28 年才平反，获得了 1320 万美元的赔偿。本案中，法医实验的漏洞其实非常明显（被用于检测的毛发来自三个人，他们都不是本案被告，还有一条被检查的毛发来自一条警犬），如果被告能够得到有效的法律援助，很可能在案件审理过程中，通过有效的质证就能够脱罪。

预防冤假错案，不仅是为了实现公平正义，从功利的角度来说也能够避免财政浪费。上述预算说明还提到了，以 2015 财年为例，每名联邦监狱被关押的罪犯，各项相关费用加起来，需要花掉纳税人 33,000 美元。对犯罪者进行惩罚，需要实打实的财政支出，如果这笔钱不能花到刀刃上，同样是一种浪费。

以上虽然是举的美国的例子，但算经济账的思路，对于中国也同样值得参考。

近年来，国家赔偿制度已经得到了越来越多的实践。比较知名的有聂树斌案，聂树斌家人获得了 268 万元国家赔偿，其中精神赔偿金额达到了 130 万。另外，金额比较大的冤假错案国家赔偿还有陈满案的 275 万、刘忠林案的 460 万等。（ @TEDCJK 指出，以上例子属于按照现行法律应当提供法律援助的情况，这里举例是为了帮助读者直观理解国家赔偿的潜在成本。至于哪些案件已经得到了法律援助覆盖，可以参考 @TEDCJK 的回答。司考的时候背过「盲聋哑，半疯傻，无期死刑未长大的口诀，记忆犹新。）

在每个个案中，如果能实现让被告人获得有效的法律援助、得到公正的审判，也许就能避免用更为昂贵的方式在未来纠正错误。

法律援助可能是在给纳税人省钱 - 这只是一个比较刁钻的角度，为大家思考此类问题提供一个新的方向。