问题

当代中国还能回归郡县二级制吗?

回答
要探讨当代中国是否还能回归郡县二级制,我们需要先梳理一下这个概念在中国历史上的演变,以及它与当前行政区划体系的差异,再深入分析其可行性与潜在影响。

郡县制在中国历史上的地位与演变

郡县制并非一项静态不变的制度,它在中国古代经历了漫长而复杂的演变过程。

战国时期奠基: 郡县制的萌芽可以追溯到春秋战国时期,一些诸侯国为了加强统治,开始打破传统的“国人治国”模式,在征服的土地上设置郡县,派遣官吏直接管理。秦国在商鞅变法后,大力推行郡县制,废除了分封制,建立了覆盖全国的郡县体系,这是郡县制发展成熟的标志。秦朝的郡县制,强调中央集权,地方官员由中央任命,负责行政、司法、军事等各项事务,有效地巩固了统一。

汉朝的继承与调整: 汉朝在继承秦朝郡县制的基础上,也进行了一些调整,比如在郡县之上设置了州(刺史部),这在一定程度上打破了绝对的中央集权,但郡县作为基层统治单位的地位依然稳固。

隋唐宋的郡县演进: 隋唐时期,行政区划更加细致,出现了道、州、县等层级。宋朝则有所谓的“州县制”,虽然州郡的权力有所加强,但县作为最基层的行政单位,其职能和重要性并未被削弱。

元朝的“腹里”与行省制: 元朝的行政区划是一个重要的转折点,它在地方实行“行省制”,将全国划分为若干行中书省。行省的设置,在一定程度上增加了地方的行政层级,也带来了地方权力膨胀的风险。

明清的承袭与强化: 明清两朝在行政区划上基本继承了元朝的行省制,但强化了中央集权,地方官员的任命和管理都更加严格。省、府、县成为主要的行政层级。

“郡县二级制”在现代语境下的可能含义

当我们今天谈论“郡县二级制”时,通常是指一种直接由中央政府或其派出机构管理、下一级是县(或市),再下一级可能是更小的行政单元,取消或大幅削弱省(或自治区、直辖市)这一中间层级的行政管理模式。

其核心特征可能包括:

1. 精简层级: 省一级不再是独立的行政主体,而是作为中央政府的派出机构或仅仅是一个地理区域的划分。
2. 强化中央直接管辖: 郡(或相当于郡的层级,如过去的地区)直接由中央政府任命官员,负责管理下辖的县。
3. 地方权力受限: 地方政府(尤其是曾经的省一级)的自主权和决策权会受到显著制约。

当代中国行政区划体系

当前,中国实行的是一个多层级的行政区划体系,最主要的层级是:

中央人民政府
省、自治区、直辖市 (最高层级的地方政府)
地级市、自治州、地区、盟 (省以下的第一层级)
县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗 (地级以下的第一层级)
乡、民族乡、镇、街道 (县级以下的第一层级)
村、社区 (乡镇以下)

在这个体系中,省一级扮演着连接中央与地方的关键角色,承担着贯彻中央政策、协调地方发展、管理本区域内事务的重要职能。

当代中国回归郡县二级制的可能性与挑战

要让当代中国回归一个类似“郡县二级制”的体系,面临着巨大的现实挑战,也存在一些理论上的探讨空间。

一、可行性方面的考量(理论上的一些可能性):

1. 精简机构、提高效率的吸引力: 理论上,减少一个行政层级确实有可能简化行政程序,减少官僚层级,提高决策和执行的效率。在一些学者看来,过多的层级会增加沟通成本和“部门墙”。
2. 强化中央集权的内在需求: 如果中央政府希望更直接、更有效地控制全国的资源和政令,理论上可以考虑减少中间环节。
3. 借鉴历史经验(选择性): 历史上的郡县制确曾发挥过巩固统一、加强中央集权的作用,这可能会成为一些人从中汲取灵感的源泉。

二、挑战与阻力(现实层面的巨大困难):

1. 地理跨度与人口规模的复杂性: 中国幅员辽阔,人口众多,拥有极其复杂多样的区域差异(经济发展、民族文化、地理环境等)。将如此庞大而多元的国家直接压缩到“郡县二级”,意味着“郡”的管辖范围将极其巨大,人口将极其庞大。
“郡”的规模: 按照目前的行政区划,如果废除省一级,那么地级市、地区等层级将直接与中央对接,或者要重新划定更大范围的“郡”。这会使一个“郡”的管辖人口和地域规模远超历史上的郡县。
管理难度: 如此庞大的“郡”如何进行有效的精细化管理?地方政府的应对能力、服务能力、政策执行的精准度都将面临严峻考验。历史上的郡县制,其“郡”的规模和人口相对当前来说是要小得多的。

2. 行政资源与能力的匹配:
中央政府的承载力: 中央政府需要有足够的能力和资源去直接管理和协调全国范围内的所有“郡”。这意味着中央政府的机构需要极大地扩张,效率是否能保持,是个未知数。
“郡”一级的压力: 相当于“郡”的层级,其下辖的县数量会非常多,其工作量和管理跨度将急剧增加。如果“郡”的行政能力不足,基层(县)的政令可能难以顺畅传达和执行。

3. 地方差异的调适难度:
区域发展不平衡: 中国各地区经济发展水平、基础设施、资源禀赋差异巨大。省一级在一定程度上承担着协调本区域内资源、促进共同发展的功能。如果取消省一级,这种协调功能由谁来承担?如何避免落后地区被进一步边缘化?
文化与民族因素: 少数民族聚居地区有其特殊的历史、文化和管理需求。目前的省级行政区划在一定程度上考虑了这些因素。强行推行统一的“郡县二级制”,如何处理这些特殊性,是个非常敏感且困难的问题。

4. 现有体制的惯性与利益格局:
庞大的官僚体系: 现有的行政层级形成了庞大的官僚体系,牵涉到数百万的行政人员。层级调整意味着机构的合并、人员的安置,这会遇到巨大的阻力。
既得利益: 省级和地级行政单位的设置,也带来了相应的权力、资源和利益分配格局。改变这些将触动许多方面的利益。

5. 基层治理的挑战:
“郡”的权力真空或过度集中: 如果“郡”的设置不当,可能出现权力真空,导致地方失序;也可能权力过度集中,导致新的官僚主义和腐败。
服务型政府的实现: 基层治理的核心在于为民众提供服务。过于庞大的行政单元(“郡”)是否能有效、精细地服务到每个县、每个镇、每个村,是个大问题。

6. 历史经验的局限性:
时代背景不同: 中国古代的郡县制是在以农耕经济为主、信息传递不发达、交通不便的时代建立的。而当代中国是工业化、信息化高度发展的时代,社会结构、经济形态、民众需求都发生了翻天覆地的变化。简单照搬历史经验,往往会水土不服。
对“郡”的重新定义: 如果要实行“郡县二级制”,必须重新定义“郡”的规模和职能。但无论如何定义,其规模和管理难度都将远超历史上的郡。

结论:

从现实情况来看,当代中国回归“郡县二级制”的可能性微乎其微,并且可行性极低。

这并非是对历史制度的否定,而是基于对中国当前国情、发展阶段、治理需求以及行政管理规律的考量。现有的省、地、县、乡的多层级行政区划体系,虽然也存在一些问题,但它是应对中国复杂国情、实现国家治理、促进区域协调发展,以及平衡中央与地方关系的一套经过长期实践和调整的制度。

任何对行政区划的重大改革,都需要极其审慎,并且必须建立在对实际运作效果、社会影响、民众接受度等方面的深入研究和充分论证之上。直接回归一个模糊的“郡县二级制”概念,在操作层面和理论层面都面临着难以逾越的障碍。更现实的做法,或许是持续优化现有的行政管理体系,解决层级之间的沟通效率、权力边界、责任划分等问题,而不是进行颠覆性的结构性调整。

网友意见

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先立flag: 不论题主“重回郡县制”的主张如何,需要明白的是,顶层制度难以人为设计;退一步讲,即便顶层制度可以人为设计,题主的主张亦不合理。

让我们先来看一个案例。假设某大学正在设计其顶层制度,站在校方的角度审视,集中资源设置一个统一的IT部门,为全校各院系解决技术问题,无疑是最符合专业化原则的制度安排。但在实践中,我们却发现,这项制度没有能够持续多久,各学院就陆续设立了自己的IT部门。是什么原因导致了这样的机构冗余呢?

原因不难解释:看起来符合学校利益的顶层设计,却不一定符合院系的利益。试想,如果A学院和B学院都遇到了技术故障,而技术人员一次只能为一个学院解决技术问题的话,那么他们就需要排队。排队意味着无法获得即时的服务,显然会造成不便。而院系如果有自己的IT部门,就不存在这个问题。

透过这个例子,我们不禁寻思,一个非常完善精巧的制度,是否能够被一个伟人、一群天才,或者说一个全知的制度设计者自上而下地设计出来?

可惜,现实里没有全知的设计者。所以,经济学界有一种观点认为,稳定的制度是演化出来的,而不是设计出来的。历史上历次变法和几十年前计划经济的失败,似乎也佐证了这一观点。

尽管我们敬爱的邓爷爷被称为改革开放的“总设计师”,但是他老人家也承认,改革开放是摸着石头过河,谁也没有经验,谁也不知道怎么改,我们只有从实践中学习。中央做的事,本质上来说是在政策上给地方松绑,释放出更多的资源,并非出具一份详尽的操作图。宝贵的经验全部都是在实践中积累起来的。

正如前面几位答主提到的一个现象,中国历史上无论几次努力推行郡县制,最后都会向三级制收敛,朝廷派到大区的监察机构无一例外总会演变成为一级地方政府。这就说明,三级制才是最有管治效率的一种制度安排。

题主提到层级过多会造成管理成本增加的问题(姑且把题主说的资源截留,看作一种设置这一级管理机构需要付出的成本吧),但是题主却没有考虑到管理单位的增加(“郡”的数量远远多于“省”),也会给中央管理机构带来巨大的协调成本。比如,如果现在地方想和中央单独对话,中央只要跟34个省级单位谈即可;但如果改成郡县制,就要谈几百次甚至更多。(这也是为什么大学和科系之间有学院——校长大概也不愿意直接面对数量庞大的系主任吧。)

此外,中国幅员广阔,涉及到修路、防洪这些区域协作的事务,郡也是没有办法自己单干的。中央离得太远,无疑省是更为合适的协调机构。

现实往往是多方博弈的结果,它杂糅了多方的利益,不会轻易被改变。聪明的制度设计者影响现实的方式大多是边际的、渐近的、局部的,最符合中国实情的制度安排,可能只有历史才能“钦定”吧。

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