公务员编制、事业单位编制、企业编制人员三者的具体区别及其各自的优势是什么？

曾经不分家，今天大不同。

一、三类编制的定义

公务员编制，准确叫法是“行政编制”，对应的是行政机关的正式员工；

事业编制，对应的是事业单位的正式员工；

企业编制，对应的是国有企业的正式员工，但实际已经不存在所谓的“企业编制”，但为叙述方便，下文依然以企业编制一词表述。

曾经，这三类合称“行政企事业单位”，前两类，又可以合称“行政事业单位”。

这里有几点要说明：

第一，这里的行政机关是泛化的，行政机关的狭义其实是指政府机关，但在我国，党委机关、司法机关、人大机关、政协机关等都可以叫行政机关，当然，也把这些单位的行政编制人员，统称公务员，这是中国特殊的国情决定的。

第二，部分事业单位目前参照《公务员法》进行管理，单位性质为参照公务员法管理事业单位，简称参公事业单位，人员为参公事业编制，关于参公事业编制和行政编制、事业编制的区别请看下文。

第三，单位性质和人员编制性质通常保持一致。但职务在一定级别之上，可以互相流转，可以视为三类单位均存在实质意义的“行政编制”，详情请看下文。

第四，除了这三类单位，还存在一类单位称群团组织，其机关称群团机关，群团机关又分一般群团机关和参公群团机关（和参公事业单位的定义一致）。其中，一般群团机关使用事业编制（实质是群团编制），参公群团机关中的工会、共青团、妇联，即“工青妇”使用行政编制，其余采用参公事业（群团）编制。

第五，行政编制、事业编制在计划经济时代，都是“干部”身份，与此对应的，还有“工人”身份，行政机关和事业机关也有工人，一般叫工勤编制，比如驾驶员一般就多为工勤编制。国有企业里面也有“工人”“干部”，但不叫工勤编制，因为工人本来就是国有企业的主体。

第六，过去高校毕业生分配到行政机关、事业单位，都是“干部”身份。工人、干部两类身份人员不能随意流转，工人比干部地位低，工人提拔到干部有严格的要求，因此过去常有“以工代干”的情况，以工人身份担任干部岗位。

第七，“编制”是计划经济时代的提法，是由当地的编制管理部门进行核准的，有数量限制，而人员待遇则由国家财政承担，即国家管“人”和“财”，因此，三类编制人员又叫“在编人员”，也可以叫“在册人员”，册即“职工花名册”的意思，后者通常在国有企业用的较多。

第八，当年对三类编制人员的用工，和今天市场经济体制下的企业用工不是一个概念，并非今天的劳动关系，而是人事关系，编制人员无需和单位签订劳动合同，从实质来说，不是给单位干活，而是在“给国家打工”。

第九，过去，国有企业后面，还有一个小尾巴，叫集体企业，而这两个企业的正式提法，叫全民所有制企业、集体所有制企业。事实上，事业单位也分全民所有制事业单位，集体所有制事业单位。不过今天已经基本没有这些提法，只有国有企业、事业单位。

第十，三类编制人员共同被视为三类单位的正式员工，与此对应的是非正式员工，又称“聘用制人员”“合同工”，是指与第三方公司签订合同，在三类单位上班的劳务派遣人员。

二、三类单位的区别

好，大致给好了三类编制的定义，下面就要讲讲区别。

要讲区别，首先要讲这三类单位的区别。

行政机关，顾名思义，具有行政管理职能的单位；国有企业，顾名思义，具有生产经营职能的单位；那事业单位呢，无法单独定义，因为它就是行政机关和国有企业的过渡，有些是行政管理职能，有些是生产经营职能，还有一些则是公共服务职能，比较明显的就是图书馆。

因为职能不同，所以，三类单位吃“财政饭”“市场饭”的多少是不一样的。

目前来说，行政机关，财政拨款，吃财政饭；国有企业，自负盈亏，吃市场饭；事业单位呢？又复杂了，只有行政管理职能、公共服务职能的，一般全额财政拨款；只有生产经营职能的，一般自收自支，财政不拨款；两者都有的，一般差额财政拨款，部分财政拨款，部分单位自筹。

对三类编制的人员，有两大区别：

1、人员工资来源不同

三类编制人员的工资从谁哪里来，这和拨款一致。行政编制人员的工资是财政发的，企业编制人员的工资是企业自己发的，事业编制人员看情况。所以，行政编制最稳定，企业编制最不稳定，事业编制处于两者之间，民间常戏称为金饭碗、银饭碗和铁饭碗。

这里有两个小点指出：

一是对于同等级别的行政编制人员和全额拨款事业单位的事业编制人员，前者的待遇要高一些，即“行政高于事业”；二是尽管名义上国有企业工资由企业自行发放，但在十八大以后，国有企业已经普遍实施“工资总额制”，由国家限制国有企业的发放工资总额，不得超额滥发。

2、人员用人关系不同

行政编制人员和用人单位属于人事关系，不受《劳动法》调整而受《公务员法》调整，不签任何合同，企业编制人员和用人单位是劳动关系，受《劳动法》调整，签订劳动合同。事业编制人员和用人单位属于人事关系，受《事业单位人事管理条例》调整，签订聘用合同。

目前，国有企业是自负盈亏，国家对“财”不管，因此，国家也不太管国有企业的“人”，其人员录用工作，基本由国有企业自行决定，而行政机关、事业单位的人员录用则需要通过各级编制管理部门，即编制管理办公室进行核准控制，今天其实已经没有“企业编制”的概念，只有行政编制和事业编制。

但值得指出的是，随着事业单位也实行“全员合同制”，和企业一样签订聘用合同，“事业编制”的色彩也在慢慢淡化，地方编制管理部门是否一定还完全管理事业编制事项，各地做法不一。严格来讲，如果事业单位属于自收自支类型，不需要财政拨款，那么国家对其的编制管理工作已经失去本来的意义。

3、人员社保制度不同

行政编制人员过去不缴纳社保，本世纪初逐步实现了“医疗并轨”，开始缴纳医疗保险，13年后开始推进“养老并轨”，缴纳养老保险。除此之外，行政编制人员还缴纳职业年金。

企业编制人员目前和一般企业一样，全部缴纳五种社会保险，并缴纳企业年金。

事业编制人员大多数和企业编制一致，但缴纳的是职业年金。这里也能体现出事业编制是行政编制和企业编制的过渡。

不过，实际操作中，行政编制和事业编制人员的养老制度和企业编制依然有所差异。另外，对于退休人员的待遇，目前也并不明确是否和企业编制完全一致。

三、三类单位的改革

既然单位职能、经费来源的区别这么明显，为什么我还要开头说以前不分家呢？

因为在计划经济时代，这三类单位的职能交叉杂糅很多，而那时，经费来源均来自于国家，三类单位全面为国家所主导。对于职能的交叉，从今天事业单位的职能也可以看出来，还存在大量和行政机关、国有企业职能的重叠，具体来讲，就是政、事、企分割不清。

为了解决职能不清，同时减轻国家财政负担，市场经济体制建立后，我国一直在进行这三类单位的改革，对行政机关，严把口子，限制进入；对事业单位，实施分流，明确性质；对国有企业，推向市场，减轻负担。而改革的第一步即是完成单位职能的重新定位，实现政、事、企的两两分开。

1、政企分开

“政企不分”，典型如电力部及其下属各地的电力局，邮电部及其下属各地的邮电局，名义上是国务院的部委及其下属机构（行政机关），但其实也是国有企业，今天已经变成电力公司、邮政公司、电信公司了，至于他们的行政职能，早已剥离出来，给了其他行政机关，比如电力公司给了地方经信委，邮政公司给了地方邮政管理局，电信公司给了地方通信管理局，这就是所谓“政企分开”。

不过，目前依然存在少部分“政企不分”的单位，主要是个别中央企业，如中国烟草、中国盐业，实际依然保留行政职能，但他们在性质上，依然属于国有企业而不是行政机关，只是表现为“两块牌子，一套人马”，地方各级烟草局同时也是烟草公司，最终归于中国烟草总公司（国家烟草专卖局），再归于工信部。

目前，“政企不分”单位的经费依然由企业自行解决，这也是为何他们最终性质还是国有企业的原因。

2、事企分开

“政企分开”推进得不错，那么“事企分开”呢。只能说，各地进度比较复杂。

一种是事业单位完全转企，比如上文提到的电力部、铁道部等，下属的设计院所等，有些会改制为“xxx设计院有限公司”。另一种是事业单位企业化管理，如果这些设计院所不改名，但实质是进行企业化运转，就是这种模式，这种情况下其实还是“事企不分”的。

目前，许多“事企不分”、性质模糊的单位，经费有部分依然由财政拨款，部分由企业自行解决，类似于差额财政拨款事业单位。

3、政事分开

“政事分开”推进的怎么样呢。目前其实有点尴尬，除了部分事业单位行政管理职能实现了剥离，更多的事业单位依然保留行政管理职能，但又不转为行政机关，而是广泛采用了“参公事业编制”这个办法，即对具有行政职能的事业单位，参照公务员法进行管理，单位本身也称为参公事业单位（全称为参照公务员法管理事业单位）。这种情况，多见于政府机关各职能局下属的事业单位，常常转为参公，即通常所谓的“二级单位”参公。

但这种模糊性也导致了各种身份混乱，“参公事业编制”不是一个正式叫法，它和行政编制、事业编制有什么区别，谁也说不清，实践中，“参公事业编制”和行政编制人员的待遇一般一致，但具体升迁、流动却有争议，许多地方只允许“参公事业编制”人员在参公单位内部流转，无法进入上一级行政机关或者外调。

目前，参公事业单位的经费和行政机关、全额拨款事业单位一样，全部由财政拨款。

4、进一步深化事业单位改革

由于“事企不分”“政事不分”依然大量存在，因此，事业单位还将进行下一步深化改革，使得事业单位主要担负公共服务职能，明确“事”的涵盖范围，不与“政”“企”重叠冲突。

对于“政事不分”，典型如政府机关各类职能局下面的二级事业单位，我们不能直接将事业单位转为行政机关，否则会加重国家财政负担，因此，如今有些地方的试点改革，是仅仅剥离事业单位的行政职能到旧有的行政机关，而留下单纯的公共服务职能，人员则进行分流，只能允许少部分去行政机关转为行政编制，大部分留下来，继续保留事业编制。

对于“事企不分”，典型如各类设计院所，大部分是直接转向国有企业，推向市场，国家就彻底不用负担了，但也有一些特殊的事业单位不能如此操作，如学校、医院等公共服务和生产经营职能均不能抛弃的，那么这部分也将继续保留下来，作为事业单位继续存在下去。

但是，最终保留了公共服务职能的事业单位，显然还是需要部分国家财政拨款，因此，在实践中，也将有可能实行实质意义的企业化管理，新进人员将不再有事业编制身份，以减轻国家财政负担。

这方面，单纯保留公共服务职能的，很可能要采用“社会化服务”，即劳务派遣形式，通过第三方劳务公司用工，工资继续由财政负担；而对于还有生产经营职能，自己能出钱的，高校、医院已经采用了“人事代理”制度，档案放在人才市场，但和原有的事业编制同工同酬，工资由单位自行负担，至于是和单位本身签约还是和第三方劳务公司签约，各地操作不一。

目前，针对“政事不分”事业单位的改革，已经在江苏、安徽等地展开，详情请大家自行查阅相关网络资料。

5、去行政化

尽管国有企业已经基本实现“政企分开”，事业单位也已经部分实现“政事分开”，但实践中，很多这两类单位还和行政机关一样，人员、单位都存在行政级别。

这种现象在事业单位最为突出。如事业单位的人员至今依然划分为行政管理岗和专业技术岗，而行政管理岗的职务职级体系和行政机关人员高度相似。

四、三类单位的架构

那么。今天的行政机关、事业单位和国有企业，在架构上又到底是个什么关系呢。

应该说，行政机关是最上级，其下有事业单位，也有国有企业。例如，教育局下面是学校，地方国资委下面是地方国有企业。另外，部分事业单位下面还可以下挂国有企业。

但实践中，因为改革尚未完善，也常出现国有企业下挂事业单位的情况，典型如电力部改制为国家电网公司后，其下地方电力局虽然也改制为公司，但一些设计院所依然没有完全转企，如电科院。这种情况在各大中央企业中均非常常见。

这三类单位，还可以分别分为两类，一种是“中直单位”，一种是“地方单位”。前者是即所谓中央机关、中央企业，中央事业单位，以及他们在地方的直属机构，后者即所谓地方机关、地方事业单位、地方国有企业。

中直单位，地方无权领导，只被本系统上一级领导，俗称“条条单位”；地方单位，地方有权管辖，本系统上一级也有权领导，俗称“条块单位”。简单来说，不和地方发生归属关系的，就是中直单位，否则就是地方单位。

传统上，我们又把地方机关、地方事业单位称为省直、市直、县直机关、事业单位；把地方国有企业称为省属、市属、县属国有企业，有时候也统称省级、市级、县级机关、事业单位、国有企业。

1、中直单位

行政机关——地方各级国家税务局是典型的中央机关直属机构，它们不被当地任何机关领导，而只被上一级国家税务局领导，最终归于国家税务总局（行政机关）。目前常见的中直机关，还有海关、检验检疫、海事等。

事业单位——地方上的中科院研究所是典型的中央事业单位直属机构，它们不被当地任何机关领导，而只被上一级，即中国科学院（事业单位）领导，再归于国务院（行政机关）。

国有企业——地方各级电力公司是典型的中央企业直属机构，它们不被当地任何机关领导，而只被上一级电力公司领导，最终归于国家电网公司（国有企业），再归于中央国资委（行政机关）。目前我们所说的“垄断国企”，大部分是这一类，除了电力，还有电信、烟草、石油等，

2、地方单位

行政机关——地方各级教育局是典型的地方机关，它们被当地政府和上一级教育局双重领导。大部分行政机关都是地方机关。

事业单位——地方各级中小学是典型的地方事业单位，它们只被当地教育局（行政机关）领导；地方各级网络协调中心也是地方事业单位，但它们被当地通信管理局（行政机关）和上一级网络协调中心双重领导。绝大部分事业单位都是前者，只被当地行政机关领导，而不被上一级事业单位领导。

国有企业——地方上常见的城投公司往往是地方国有企业，它们被当地国资委（行政机关）领导，是否存在也同时被上一级公司领导的情况，本人存疑。除了城投，供水、交投也是常见的地方国有企业。

五、三类人员的招录

今天，对普通人来说，行政编制、事业编制、企业编制区分相对明晰，最主要就是通过招录方式区分。

行政编制招录中，中央机关及其直属机构走国家公务员考试，俗称“国考”；地方机关则走各省公务员考试，俗称“省考”，其中属于过渡的参公事业编制也根据单位性质，分别照此执行。

事业编制招录中，地方事业单位目前逐步由各级单位统一招录，如地市统一招录市级事业单位人员，区统一招录区级事业单位人员，但也存在单位单独招录的情况。对于中央事业单位及其直属机构，这部分自然更加是单独招录了。

企业编制一般由国有企业自行招录。当然还是要强调一点，“企业编制”不是真的“编制”。

当然，细心的你会发现，这里也有个问题，就是事业编制和企业编制，都存在自行招录的情况，这样，对于一些“事企不分”的单位，其单位性质、人员性质就很难从表面上看出来。

还有两点需要注意：

一是对于“政企不分”的少数国有企业，以及部分实行企业化管理，仍然“事企不分”的事业单位中，其用工往往采用“老人老办法，新人新办法”，两者在称呼、待遇、社保上，都有些不同，但都是和单位本身签约的，一般都视为企业编制。

例如，电信公司曾有A类、B类员工的提法，其中A类是指“政企分开”以前时代的老员工，而B类员工则是指新进的正式员工；同理，许多设计院，研究所也有“事业编制老员工”“企业编制新员工”之类的提法，道理和电信公司类似。

二是在部分实行企业化管理，仍然“事企不分”的事业单位中，大量招收企业编制和劳务派遣人员，少部分招收原有的事业编制人员。这种情况，一般是保留原有事业编制，事业单位名头的基础上，将新招录人员划入下属的国有企业；或者将新招录人员划入第三方专门的派遣公司。

例如中央电视台就分台聘，企聘，台聘即直接和央视签约，成为事业编制人员，数量极少，大多数需要走企聘，和第三方中视汇才公司签约，也叫企业编制人员，但这种更接近于劳务派遣。

一般来说，行政编制的招录最为统一、规范，招录方式、考试内容都很固定，需要经历笔试、面试、政审；事业编制则要多样一些，但一般也需要经过笔试、面试、政审；企业编制的招录最为随意，不一定有笔试，一般也不进行政审。

招录方式的严格程度，和单位经费的来源方式有密切关系。越是依赖财政拨款，国家管的越多，其招录方式也就越趋于严格，因此才出现了行政编制最严格，企业编制最随意的情况。

六、三类人员的流转

理论上，对于一般人员，三类编制不能随意流转，包括在本单位或不同单位之间都不能流转（不得调动、遴选等）。例如，行政机关下属有二级事业单位的，比如住建局下属园林局，因为两者单位性质不同，人员编制不同，所以园林局的一般事业编制人员，不能直接变为住建局的行政编制人员。

但实践中，常常存在行政机关需要抽调下属事业单位人员干活的情况，这种情形下就出现“混岗混编”现象，即二级事业单位人员在编制性质不变的基础上，去往行政机关本应该属于行政编制的岗位工作，混淆了编制和岗位的一一对应性，故称为混岗混编。这种情况，常出现在基层“人少活多”的场合。

为了解决“混岗混编”的尴尬，目前有些地方也采用若事业编制人员达到一定行政级别，就可以允许转为行政编制人员的方法，即“到位转编”。但前面我们也已经提到，目前的制度改革，是不以加重国家财政负担为前提的，因此，行政编制的口子只会扎得越来越紧，不能随意增加，因此，目前对这个办法，许多地方对达到行政级别的要求是越来越高，或者干脆取消这一口子。

实践中，目前地方党政机关对高校应届生的选调生、储备干部选拔会使用这个转化办法。因为事业编制的招录比较灵活，所以党政机关会首先给予毕业生事业编制岗位，并根据毕业生工作表现提拔到某个级别，然后再转为行政编制人员。

不过，如果达到相当的级别，比如所在单位的领导班子成员，那么，三者一直是可以自由流动，不受限制的，尤其是单位行政级别较高的情况，如达到市级以上。如清华大学党委书记可担任教育部副部长，即是事业单位向行政机关的流动；省旅游局局长可去省旅游集团公司任职，即是行政机关向国有企业的流动。当然，这些例子中，单位的行政级别都很高。

七、一个特殊案例：开发区管委会

开发区管委会通常是当地政府的派出机构，如杭州市经济技术开发区管委会是杭州市人民政府的派出机构。实践中，开发区通常不是行政区划意义上的“区”，但开发区因为通常是从区中单独划开，如杭州经开区从江干区中划出，其各项事务均为管委会管理，区政府无权插手，所以实践中，很多管委会往往扮演了一个“开发区政府”的全能角色。同时，开发区还承担大量的开发建设任务，因此，管委会又会下设许多建设公司、投资公司。这形成了管委会行政编制、事业编制、企业编制并存的情况。

行政编制——一般来说，由当地政府调入管委会有一定职务的人员，即是管委会行政编制人员的主体。另外，管委会本身通常性质不一，许多管委会属于行政机关、参公事业单位，下设许多二级事业单位，但也有些本身就属于事业单位，对于前者，能招录行政编制、参公事业编制的一般人员，而后者则只能招录事业编制人员。但一般来说，即使管委会本身是行政机关，也通常岗多编少。大部分依然以事业编制为主。

事业编制——大部分管委会人员、大部分招录人员，均为事业编制。

企业编制——与管委会下属国有企业签约的人员。

“合同工”——与第三方公司签约的劳务派遣人员。

另外，实践中还存在开发区管委会和开发区建设公司“两块牌子，一套人马”的并行架构，而非将建设公司挂在其下，这种情况下的单位和人员性质更加复杂。

八、结语

三类编制及其背后的三类单位，在计划经济时代，职能性质多有重叠交叉，经费来源国家统一负担，共同构成了我国社会主义公有制的主体，也显示出国家主导的浓厚行政色彩，某种程度上，其实都是“机关”。

改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立，三类单位已经并将继续进行深化改革，明确职能分类，趋近市场经济，祛除行政色彩，减轻财政负担，是改革的四大原则。“国家的归国家，市场的归市场”，明确行政机关将只担负行政管理职能，经费继续由国家财政承担；国有企业将只担负生产经营职能，经费由单位自行承担；事业单位除少部分外，均只担负公共服务职能，经费继续由国家财政承担。同时，事业单位、国有企业的用人制度都将向一般企业靠拢，行政机关则在社保制度等方面，向一般企业靠拢，尽力减少自身的行政色彩。

我国体制纷繁复杂，近年又经过大量改革，新旧杂陈，本人所述，肯定有不当之处，还请各位大大指正！

20180226校正：事业单位和用人单位应是人事关系，受《管理条例》调整，签订聘用合同。