法官在审理案件时，发现行政法规与地方性法规发生冲突时，法官应怎样处理？

1999年11月，答主担任行政庭长还不到一年，行政案件应该怎么审都还没完全弄明白，猝不及防，就刚好遇上与2003年的河南洛阳市中级法院法官李慧娟种子案类似的这么一个案件。那可是上个世纪九十年代啊，这一类案件放到现在的法官来审理都绝对不是小菜一碟。当时，答主为了审理这个行政案件心力交瘁，就差没有吐血。不过，虽然我们的一审判决被市中级法院给撤销了，但是省政府最终修改的行政规章还是间接推翻了市中院二审判决、认可了我的一审判决。

这个案件是我法官三十二年生涯中最难忘的一个案件，也是通过一个职务小小、年纪轻轻的法官作出的判决，在当时大多数人还不知行政诉讼是何物的环境下，最终导致省政府修改了行政规章。斗转星移、时过境迁二十年了，但这个案件至今对法官也好、律师也罢，审理的理念、适用法律、法规的方法依然在办案中有一定的借鉴意义。如果您看了此文，认为没有浪费时间，那么在本文的最后记得给我点一个赞哈！

案情是这样的：1999年10月28日，市水利局以县自来水公司未交纳1999年1月至8月水资源费为由，对其作出罚款1000元的行政处罚；同日，市水利局对县自来水公司作出缴交行政规费决定书：要求县自来水公司缴交1999年1月至8月的水资源费13800元。县自来水公司对市水利局的罚款1000元行政处罚决定以及缴交13800元水资源费的征收决定书均不服，分别向县法院提起行政诉讼，要求撤销市水利局行政处罚决定及缴交决定书。

1999年12月8日，市水利局以适用法律不当为由，撤销了对县自来水公司的罚款1000元的行政处罚，县自来水公司申请撤诉，县法院裁定准许。但是缴交13800元的水资源的征收决定书并未撤销，答主继续审理此案。

市水利局对县自来水公司征收水资源管理费用的依据是：根据江西省人民政府颁布（60号令）的《江西省水资源费征收管理办法》（1997年12月30日）第二条的规定：“凡在本省行政区域直接从地下、江河、湖泊、水工程取水（不含取用矿泉水、地热水、天然卤水）的单位和个人，必须依照本办法交纳水资源费”。

县自来水公司认为：他们自来水的来源是从县城近郊某水库的专用涵管中取水，然后这些来自某水库的水到县自来水公司水池后进行净化处理，再销往县城单位和个人使用。故此，县自来水公司认为，虽然他们从水工程取水，但是他们已经向某水库（即水工程）交纳了水费，即他们是向某水库买水，并非直接取水，所以不应当再向市水利局交纳水资源费。

市水利局则认为：1、水资源作为国有资产，是国家垄断的资源性资，征收水资源费是国家加强对水资源管理和保护的一种有效措施，是对国家资源的补偿；而水费是各类水工程单位（如水库）对使用其工程中的水有偿收费，用于水工程的维护、管理等。水资源费与水费是两种不同性质的收费；2、1999年4月21日，省水利厅根据省政府60号第令十九条的授权（此条内容即：本办法具体应用中的问题由省水利行政主管部门负责解释），对高安市水电局《关于执行省政府60号令过程中遇到几个问题的请示》作出赣水政字（1999）015号复函：一、关于水资源费和水费区分问题。水费是取水单位使用水工程供应的水向水利工程管理单位交付的商品性费用。水资源费是取水工程使用国家水资源向水行政主管部门交纳的资源性费用。根据省政府5号令规定，水利工程水费中不含水资源费。因此，取水户从水库等水工程取水，除向工程管理单位交付水费外，还必须按省政府60号令规定向水行政主管部门交纳水资源费。

就是这么一个行政案件，市水利局向县自来水公司收取水资源费省政府60号令第二条的明文规定，还有省水利厅（1999）015号复函的明确意见，答主在县法院从执行庭副庭长提拔到行政庭做庭长，就面临要审理就是这么一个高难度的行政案件。面上来看是市水利局做被告，实质上是我要审查的是省政府60号令、省水利局省水利厅（1999）015号复函的效力问题。不说我是第一次，整个县法院行政庭自成立以来，也是第一次审理这样的案件（之前基本上审理的是山林权纠纷一类等行政案件，偶尔有个别对公安机关处罚不服的行政案件）。

那时法治环境也没有这么好，行政机关很多是强势部门，何况市水利局是上级行政部门。 答主一个初出茅庐的县级基层法院小小的行政庭长（估计2003年洛阳市中级法院李慧娟法官一定和我有同感），接着这么一个十分烫手的山芋，扔又不能扔，吃又吃不得，心中那个苦啊！

江西省政府60号令是根据《中华人民共和国水法》以及省人大常委会通过的《江西省实施<水法>办法》制定的，那么答主就必须来看看他们对水资源费是怎么规定的。1988年1月21日全国人大常委会通过的《中华人民共和国水法》第三十四条是这样规定的：”第一款，使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。第二款， 对城市直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。第三款，在国务院未作出规定之前水资源费的征收标准和征收办法由省人民政府另行制定“。《江西省实施<水法>办法》第三十五条是这样规定的：”对直接从地下或者江河、湖泊取水的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按水量征收水资源费。农田灌溉取水，仍不征收水资源费。 在国务院未作出规定之前水资源费的征收标准和征收办法由省人民政府另行制定。“

下面这一段是答主当年在研究前述法规定的得出的看法，并在后来的一审判决书的作出的精彩论述：从《中华人民共和国水法》第三十四条和《江西省实施<水法>办法》第三十五条来看，使用水资源必须交纳两种不同性质的费用即水费或水资源费，这两种征收对象是依据不同的取水方式来进行划分的。使用供水工程的水应缴的费用是水费，其他直接从地下、江河、湖泊取水的（未使用供水工程的水）应缴的费用是水资源费。

而省人民政府颁布（60号令）第二条的规定：“凡在本省行政区域直接从地下、江河、湖泊、水工程取水（不含取用矿泉水、地热水、天然卤水）的单位和个人，必须依照本办法交纳水资源费。”这一规定，将征收水资源费的范围进行了扩大即将直接从地下、江河、湖泊取水的应交纳水资源费扩大到了直接从地下、江河、湖泊、水工程取水的应缴的费用是水资源费。“换而言之，在本案中，根据《中华人民共和国水法》第三十四、《江西省实施<水法>办法》第三十五条的规定，县自来水公司并非直接从地下、江河、湖泊取水，而是从某水库（即水工程）取水，已向某水库交纳了水费，是不用另外再向市水利局交纳水资源费的。而如果根据省人民政府颁布（60号令）第二条的规定，则还应当向市水利局交纳水资源费的。

这么一来，本案的审理就变成了《中华人民共和国水法》（全国人大常委会通过的法律）、《江西省实施<水法>办法》（省人大常委会通过的地方法规》与省人民政府颁布（60号令）（地方行政规章）规定不一致，答主应如何解决的问题。我只是基层法院的一个小小行政庭长，当上行政庭上也才几个月，之前也没有在行政庭干过一天，本来头脑一热正准备象洛阳市中级法院的李慧娟法官审理的河南种子案一样，判决认定省政府60号令（规章）第二条无效，因为与《中华人民共和国水法》（全国人大常委会通过的法律）、《江西省实施<水法>办法》（省人大常委会通过的地方法规》相抵触，撤销市水利局的缴交决定书。

正在答主焦头烂额之际，2000年3月15日，全国人大通过了《中华人民共和国立法法》，2000年7月1日起施行。该法第八十七条规定”法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超载权限的；（二）下位法违反上位法的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的。该法第八十八条规定了有权改变或者撤销的机关，但这个机关显然不包括人民法院在内。答主看到《立法法》这两条规定后，冷汗直流，暗自叫声“惭愧”，要不是还爱学习，差点要犯下大错误了。

那这个案件该怎么解决呢？答主仔细研究了 《中华人民共和国行政诉讼法》，第五十二条第一款是这样规定的：”人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件“；第五十三条规定：”人民法院审理行政案件，参照国务院、委根据法律和行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。 人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定发布的规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。“

这两条规定的大意是人民法院审理行政案件适用法律规定，参照规章。当人民法院认为人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定发布的规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。但是，这两条规定并没有解决当省政府60号令（行政规章）与《中华人民共和国立法法》（上位法）、《江西省实施<水法>办法》（省人大常委会通过的地方法规》规定不一致时，处理的程序是怎样的，也没有人能给我一个正确的答案。

但是，我记得国外法学家说“任何法律秩序都不能容忍有责任的审判员拒绝审判，因为这种拒绝将使未解决的冲突变成公开的对抗”，这就是西方社会的一句法谚:“法官不能拒绝裁判。”那时，也不象现在遇到难题可以找《百度》、《知乎》，市中级法院也没有这样的类似案件可以借鉴。为了裁判，我只能自己寻找相关法律规定摸索前行。

于是答主又回到《中华人民共和国行政诉讼法》来寻找自己需要的答案，该法第五十二条第一款规定，”人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件“。那么在这个案件中，我就直接适用《中华人民共和国水法》第三十四条（法律）、《江西省实施<水法>办法》第三十五条（地方性法规）作为自己的判决依据就得了，至于省政府60号令（行政规章）咱就不管他了。

2000年8月14日，答主对此案作出了一审判决：县自来水公司并未直接从地下水取水也未直接从江河、湖泊取水，该公司系从供水工程某水库取水，并向供水工程单位某水库交纳了水费，市水利局向县自来水公司征收水资源费没有法律、法规依据，判决撤销市水利局缴交行政规费决定书。

一审法院作出后，虽然县人大、市人大、省人大都没有意见，但是市水利局向市中级法院提起了上诉，理由还是认为县自来水公司根据省政府颁布（60号令）的规定，县自来水公司从水工程某水库取水，必须依照本办法交纳水资源费，并没有提出什么新的东西。

市中级法院的二审判决却出人意料。市中级法院审理认为：县自来水公司的取水行为是利用了某水库这一水工程拦蓄天然河道之水，从而达到直接取用江河之水的目的（（意即县自来水公司是直接从江河取水）。县自来水公司向某水库交纳的是水费，该费用中不包括水资源费，市水利局向县自来水公司征收水资源费正确。故此，市中级法院二审撤销了一审判决，维护了市水利局的缴交决定。

二审判决生效了，但是本案的影响并没有消除。答主后来还写了一篇调研文章，分析此案的两种观点。当然，答主还是要讲纪律的，在这篇调研文章里，答主支持是二审观点，这样与上级法院就保持了一致（可惜时隔二十多年这篇调研文章找不到了）。

最后，答主要告诉大家的是，大约在一年后，江西省政府终于修改了60号令中关于向水工程取水也要交纳水资源费的决定。

答主想起了18世纪法国法学家孟德斯鸠，在其名著《论法的精神》中也讲到:“法律明确时，法官遵循法律;法律不明确时，法官则探求法律的精神。

在那个年代行政诉讼的法官的确不容易，答主也以此文向洛阳中院的两个受委曲的同行敬礼了！

现在强调依法治国，行政诉讼的大环境比过去有了一个质的变化，行政机关执法水平也在不断提高。基层法院行政庭现在大都与环境资源庭合并，实行“三合一”（即行政、民事、刑诉环境资源案件都由这一个庭负责审理）、或者“二合一”（即民事、刑事环境资源案件都由这一个庭负责）。答主这里给出的信号就是：在新时代，中国正迈步走上绿色发展之路，生态文明建设已成新发展理念。基层人民法院的行政庭开始同时承担行政诉讼与环资审判的双重职能，为建设美丽中国提供最优质的司法服务。